从中国首宗股民状告上市公司欺诈案说起
----中国私-人 证券诉讼的困境 出路和意义

最 近， 国 内 首 例 股 民 状 告 上 市 公 司 的 索 赔 案 以 原 告 被 裁 定 驳 回 而 落 幕 了. 但 是， 该 案 足 以 让 人 反 思 通 过 民 事 诉 讼 保 障 投 资 者 免 受 无 端 投 资 损 失 方 面， 中 国 存 在 的 法 律 和 现 实 障 碍。
这 个 公 司 就 是 因 其 上 市 前 后 弄 虚 作 假 而 在 大 陆 广 为 人 知 的 成 都 红 光 实 业 股 份 有 限 公 司。 该 公 司 前 身 是个 国 营 企 业，于1997 年5 月 获 准 向 社 会 公 开 发 行 股 票。经 查 实，红 光 公 司 在 上 市 前 后， 存 在 严 重 违 法 行 为。 例 如，在上 市 申 报 材 料 中，该 官 司 采 取 虚 构 产 品 销 售、虚 增 产 品 库 存 和 违 规 帐 务 处 理 等 手 段， 编 造 虚 假 利润，隐 瞒 重 大 不 利 事 项， 骗 取 上 市 资 格。在 上 市 后，则 少 报 亏 损， 继 续 编 造 虚 假 利 润，并 未 履 行 重 大 事 件 的 披 露 义 务。 中 国 证 券 监 督 管 理 委 员 会 已 对 该 公 司 及 其 有 关 责 任 人 员， 还 有 涉 案 的 会 计 师， 律 师 事 务 所 等 进 行 惩 处。 上 海 股 民 姜 某 认 为，他 由 于 听 信 该 公 司 的 虚 假 陈 述，于 1997 年 6 月 6 日 该 公 司 股 票 上 市 后 买 进 股 票。 此 后，因 该 公 司 存 在 上 述 各 种 重 大 违 法 违 规 行 为， 造 成 股 价下 跌， 使 原 告 姜 某 把 股 票 尽 数 卖 出 后 损 失 3136.5 元。 姜 某 因 此 向 红 光 公 司 全 体 董 事 及 有 关 中 介 机 构 共 24 名 索 赔，要 求 后 者 承 担 连 带 赔 偿 责 任。 但 是，受 理 该 案 的 浦 东 新 区 法 院 裁 定 驳 回 起 诉。
该 案 凸 现 了 目 前 法 律 特 别 是 《 证 券 法 》 在 保 护 小 股 东 方 面 的 苍 白 无 力。该 法 虽 在 许 多 方 面 确 立 了 比 较 严 格 的 责 任 制 度, 涉 及 各 种 市 场 参 与 者 责 任 的 条 款 也 有 33 个 之 多。 但 是, 这 些 条 款 主 要 规 定 的 是 刑 事 和 行 政 责 任, 例 如 吊 销 从 业 资 格, 罚 款 乃 至 定 罪 坐 监, 不 一 而 足。 这 些 条 款 将 否 见 效, 笔 者 不 敢 姑 妄 揣 测。 有 一 点 却 是 肯 定 的： 他 们 基 本 无 助 于 挽 回 投 资 者 的 经 济 损 失。依 据 该 法， 中 国 证 监 会 虽 然 拥 有 广 泛 权 力, 但 是 它 无 权 责 令 违 规 者 赔 偿 投 资 者 的 损 失, 也 无 权 可 以 代 投 资 者 提 起 索 赔 诉 讼。 股 东 若 因 损 失 想 “讨个 说 法”， 除 了 民 事 诉 讼， 别 无 他 途。
从 世 界 范 围 看, 股 东 诉 讼 一 般 有 三 种：(1) 派 生 诉 讼。 它 是 指 当 公 司 的 正 当 权 益 受 到 大 股 东 或 者 董 事 的 侵 害 时, 个 别 股 东 为 了 公 司 的 利 益 而 以 自 己 和 被 告 股 东 除 外 的 其 他 股 东 的 名 义 向 法 院 提 起, 相 关 的 好 处 归 于 公 司 的 诉 讼; (2) 直 接 诉 讼。 它 是 指 当 公 司 的 大 股 东, 董 事 等 的 行 为 直 接 侵 害 了 单 个 或 者 某 一 种 类 的 股 东 的 权 益 时, 由 后 者 以 自 己 名 义 提 起 的 索 赔 之 诉。(3) 集 团 诉 讼。, 有 时 又 称 “代 表 性 诉 讼”, 是 指 当 争 议 发 生 后, 权 益 受 损 的 人 数 众 多 的 股 东 组 成” 一 个 集 团, 由 集 团 中 一 人 或 者 数 人 代 表 其 他 具 有 共 同 厉 害 关 系 的 集 团 成 员 起 诉 或 者 应 诉, 而 法 院 所 作 的 裁 决 对 所 有 集 团 成 员 均 有 约 束 力 的 一 种 诉 讼 制 度。
虽 然 各 个 国 家 的 规 定 不 尽 相 同， 但 是 一 般 要 求 就 该 诉 讼 集 团 的 所 有 成 员 而 言， 主 要 法 律 和 事 实 问 题 均 应 基 本 相 同。 根 据 我 国《 民 事 诉 讼 法》 第 五 十 三 条 规 定 和 司 法 实 践 经 验， 适 用 人 数 不 确 定 的 代 表 人 诉 讼 的 基 本 条 件 之 一 就 是 全 体 诉 讼 请 求 性 质 相 同， 抗 辩 事 由 相 同 或 者 对 于 各 成 员 都 能 成 立。
中 国 法 律 很 难 说 规 定 了 派 生 诉 讼 制 度。 《公 司 法》第 111 条 规 定： “ 股 东 大 会 或 董 事 会 的 决 议 违 反 法 律 行 政 法 规， 侵 犯 股 东 合 法 权 宜 的， 股 东 有 权 向 人 民 法 院 提 起 要 求 停 止 该 违 法 行 为 和 侵 害 行 为 的 诉 讼。 ” 但 是， 由 于 上 述 决 议 损 害 的 是 股 东 而 非 公 司 的 权 益， 难 以 把 它 看 作 创 设 进 行 派 生 诉 讼 的 权 利。另 外 一 条 令 人 产 生 派 生 诉 讼 联 想 的 规 定 是 《证 券 法》第 41 和 第 42 条。 这 两 条 规 定，持 有 股 份 有 限 公 司 已 发 行 的 股 份 百 分 之 五 的 股东，应 在 规 定 时 间 内 申 报。 如 果 他 们 买 卖 股 票 后 六 个 月 内 买 入 或 者 卖出，由 此 所 得 收 益 归 该 公 司 所 有。 公 司 董 事 会 负 责 收 回 这 种 收 益，而 其 他 股 东 有 权 要 求 董 事 会 执 行 上 述 行 为。董 事 会 如 不 执 行， 负 有 责 任 的 董 事 应 对 公 司 的 损 失 承 担 连 带 赔 偿 责 任。 值 得 注 意 的 是，这 里 没 有 直 接 规 定 上 述 的 “其 他 股 东”起 诉 的 权 利。 虽 然， 理 论 上， 公 司 受 益 股 票 价 值 可 望 “水 涨 船 高”，当 股 东 个 人 从 这 种 受 益 中 获 得 的 潜 在 利 益 过 于 渺 小。 因 此， 上 述 两 个 条 款 也 与 本 文 所 说 的 股 东 索 赔 问 题 没 有 多 大 实 际 瓜 葛， 加 上 诉 讼 胜 败 难 料， 股 东 个 人 大 概 没 有 起 诉 的 兴 趣。 本 文 要 讨 论 的， 主 要 是 投 资 者 通 过 民 事 诉 讼 获 得 赔 偿 损 失， 撤 销 交 易 等 救 济 的 问 题。
中 国 的 股 东 索 赔 制 度
《证 券 法》以 保 护 投 资 者 的 合 法 权 益 为 主 要 宗 旨（第 1　条）。 对 投 资 者 如 何 索 赔， 该 法 的 主 要 规 定 限 于 若 干 信 息 公 开 文 件 不 实 的 情 形。 第 63 条 规 定. “发 行 人、承 销 的 证 券 公 司 公 告 招 股 说 明 书、公 司 债 券 募 集 办 法、财 务 会 计 报 告、上 市 报 告 文 件、年 度 报 告、中 期 报 告、临 时 报 告，存 在 虚 假 记 载、误 导 性 陈 述 或 者 有 重 大 遗 漏，致 使 投 资 者 在 证 券 交 易 中 遭 受 损 失 的，发 行 人、承 销 的 证 券 公 司 应 当 承 担 赔 偿 责 任，发 行 人、承 销 的 证 券 公 司 的 负 有 责 任 的 董 事、监 事、经 理 应 当 承 担 连 带 赔 偿 责 任＂ 第 202 条 又 规 定:“为 证 券 的 发 行、上 市 或 者 证 券 交 易 活 动 出 具 审 计 报 告、资 产 评 估 报 告 或 者 法 律 意 见 书 等 文 件 的 专 业 机 构，就 其 所 应 负 责 的 内 容 弄 虚 作 假 的”，应 当 承 担 连 带 赔 偿 责 任。
与 《证 券 法》相 比, 早 先 的 若 干 法 规 倒 是 规 定 了 更 广 泛 的 诉 讼 事 由。 但 是， 这 些 规 定 都 流 于 空 泛。 例 如,《 股 票 发 行 与 交 易 管 理 暂 行 条 例 》(以 下 简 称 “ 条 例”) 第 77 条 对 民 事 责 任 作 了 一 般 性 规 定 ： “ 违 反 本 条 例 规 定， 给 他 人 造 成 损 失 的， 应 当 依 法 承 担 民 事 赔 偿 责 任。 ”《禁 止 证 券 欺 诈 行 为 暂 行 办 法》第 23 条 规 定 ： “ 实 施 欺 诈 客 户 行 为， 给 投 资 者 造 成 的， 应 当 依 法 承 担 赔 偿 责 任 。 ” 1994 年 由 原 国 家 体 改 委 和 证 券 委 颁 发 的 《关 于 到 境 外 上 市 公 司 章 程 必 备 条 款》。 其 中 第 7 条 规 定： “ 股 东 可 以 依 据 公 司 章 程 起 诉 公 司； 公 司 可 以 依 据 公 司 章 程 起 诉 股 东；股 东 可 以 依 据 公 司 章 程 起 诉 股 东；公 司 可 以 依 据 公 司 章 程 起 诉 公 司 的 董 事， 监 事， 经 理 和 其 他 高 级 管 理 人 员。 ” 其 第 107 (六) 条 还 规 定， 公 司 监 事 会 具 有 “代 表 公 司 与 董 事 交 涉 或 者 对 董 事 起 诉。 ”考 虑 到 《证 券 法》规 定， 该 法 没 有 规 定 的， 《公 司 法》和 其 他 法 律 或 行 政 法 规 可 以 适 用， 应 当 说 虽 然 从 立 法 技 术 角 度 看， 《证 券 法》 规 定 的 诉 讼 事 由 过 于 狭 窄，实 属 不 当。 但 在 中 国 法 下， 投 资 者 仍 有 较 广 泛 的 诉 讼 事 由。
问 题 是， 这 些 规 定 流 于 空 洞。 证 券 诉 讼 的 一 些 重 要 问 题， 例 如 诉 讼 主 体 对 象 乃 至 时 效， 举 证 责 任，抗 辩 事 由， 赔 偿 金 计 算 方 式， 都 暂 付 阙 如。 从 一 定 意 义 上 说， 他 们 基 本 上 只 是 重 申 了 民 法 的 一 般 原 则 而 已， 实 际 上 忽 略 了 证 券 欺 诈 案 件 与 一 般 的 民 事 欺 诈 的 重 大 区 别。 而 正 是 这 些 区 别, 使 得 股 东 利 用 一 般 的 法 律 原 则 进 行 直 接 或 者 集 团 诉 讼 变 得 几 乎 没 有 现 实 可 行 性 可 言。
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从 性 质 上 说， 证 券 欺 诈 是 一种 民 事 欺 诈 行 为。 与 一 般 民 事 欺 诈 相 比, 它 又 有 自 己 的 特 点. 一 般 民 事 关 系 当 事 人 的 地 位 是 平 等 的, 但 是 在 证 券 活 动 中 投 资 者 实 际 上 由 于 财 力, 经 验 等 原 因, 无 法 与 发 行 人, 证 券 商 和 其 他 中 介 机 构 处 于 平 等 地 位. 证 券 是 一 种 特 殊 复 杂 的 商 品 。 证 券 立 法 的 一 个 重 要 目 的， 就 是 保 护 那 些 对 复 杂 的 市 场 条 件 知 之 甚 少 的 人 免 受 那 些 对 市 场 了 如 指 掌 的 人 例 如 职 业 证 券 商 的 损 害。 除 此 之 外, 证 券 欺 诈 与 传 统 意 义 上 的 欺 诈 行 为 所 处 的 背 景 完 全 不 同. 传 统 欺 诈 案 件 设 想 的 是 面 对 面, 讨 价 还 价 的 交 易. 这 与 证 券 欺 诈 发 生 时 的 活 动 情 景 根 本 不 同. “在 现 代 证 券 市 场 中, 每 天 过 手 的 股 票 何 止 成 千 上 万。 这 种 市 场 与 早 期 欺 诈 案 件 所 涉 想 的 面 对 面 的 交 易 情 形 不 同”。 因 此, 因 此, 反 证 券 欺 诈 的 法 律 规 则 应 当 考 虑 到 这 些 差 别.
在 美 国, 部 分 地 了 弥 补 普 通 法 在 投 资 者 保 护 上 的 不 足, 证 监 会 制 订 了 第 10b-5 规 则. 该 规 则 规 定, 就 买 卖 证 券 而 言， 任 何 人 不 得 直 接 或 者 间 接 地 作 出 重 大 事 实 的 虚 假 陈 述，或 者 遗 漏 就 当 时 情 势 而 言 为 使 该 陈 述 不 致 误 导 他 人 而 有 必 要 作 出 的 陈 述。美 国 法 院 的 一 句 口 头 禅， 就 是 证 券 法 令 中 的 反 欺 诈 条 款， 不 仅 仅 限 于 将 会 导 致 普 通 法 上 的 欺 诈 或 者 欺 骗 的 诉 讼 的 各 种 情 形。 正 如 许 多 证 券 法 专 家 指 出 的， 美 国 《 证 券 法 》 中 的 民 事 责 任 的 规 定 间 接 地 迫 使 有 关 方 面 履 行 其 在 证 券 法 下 的 披 露 义 务。 各 类 市 场 参 与 者 不 得 不 留 意 自 己 的 行 为 是 否 违 反 法 律 法 规 以 及 行 业 准 则， 并 进 而 遵 循 其 规 定。 这 些 规 定 起 到 一 定 作 用 的 关 键 原 因 在 于， 他 们 远 比 普 通 法 的 欺 诈 的 概 念 来 得 宽。
虽 然 各 个 管 辖 区 域 对 欺 诈 的 解 释 和 适 用 不 尽 相 同。 但 是， 一 般 来 说，欺 诈 的 构 成 要 件 包 括： 对 重 大 事 实 的 错 误 陈 述； 欺 骗 原 告 的 意 图 (包 括 对 陈 述 事 实 真 实 与 否 抱 着 “无 所 谓 的 态 度); 原 告 对 错 误 陈 述 的 合 理 信 赖， 以 及 原 告 招 致 的 损 失。相 比 之 下， 最 高 人 民 法 院 《关 于 贯 彻 执 行〈中 华 人 民 共 和 国 民 法 通 则〉若 干 问 题 的 意 见》 第 68 条 规 定：“一 方 当 事 人 故 意 告 知 对 方 虚 假 情 况，或 者 故 意 隐 瞒 真 实 情 况，诱 使 对 方 当 事 人 作 出 错 误 意 思 表 示 的，可 认 定 是 欺 诈 行 为。” 由 此 可 见， 我 国 法 律 规 定 的 欺 诈 与 普 通 法 的 欺 诈 概 念 基 本 相 同， 主 要 差 异 在 于 依 据 普 通 法，欺 诈 方 的 主 观 心 态 除 了 故 意， 还 包 括 对 重 大 事 实 是 否 真 实 的 有 意 识 的 忽 视 (conscious disregard), 即 抱 着 无 所 谓 的 态 度。 考 虑 到我 国 的 欺 诈”概 念 实 际 上 比 普 通 法 的 还 要 狭 窄, 普 通 法 不 足 于 保 护 证 券 投 资 者 的 批 评 可 以 适 用 于 我 国。
普 通 法 的 欺 诈 之 诉 为 何 不 足 于 保 护 投 资 者 呢? 除 了 原 告 往 往 难 以 证 明 欺 诈 方 的 故 意 外，原 告 投 资 者 要 证 明 买 卖 证 券 时， 已 经 合 理 信 赖 于 被 告 的 错 误 陈 述 也 是 难 上 加 难。 而 正 是 这 种 信 赖 才 能 确 立 欺 诈 一 方 的 欺 诈 行 为，包 括 捏 造, 歪 曲 或 者 隐 瞒 真 实 情 况， 与 自 身 损 失 的 因 果 关 系。 对 因 招 股 书 的 陈 述 不 实 而 买 入 公 司 股 份 的 购 买 人 来 说, 他 必 须 证 明 其 受 损 失 系 因 被 告 的 侵 权 行 为 之 间 的 因 果 关 系, 即 他 买 入 时 已 经 信 赖 于 这 份 招 股 书。 在 证 券 交 易 背 景 下， 这 无 疑 是 尤 其 困 难 的。 股 票 的 发 行 和 交 易 价 格， 取 决 于 一 系 列 复 杂 因 素。 例 如。 公 司 赢 利 能 力， 公 司 资 产 价 值， 经 理 层 的 素 质 或 者 更 迭， 股 票 市 场 的 供 求 关 系，股 利 政 策 甚 至 国 际 国 内 政 治 经 济 形 势。
如 上 陈 述， 不 管 是 《证 券 法》， 或 是 其 他 规 范 性 法 律 文 件， 都 没 有 规 定 这 些 民 事 责 任 条 款 是 否 需 要 证 明 对 于 错 误 陈 述 或 者 遗 漏 的 信 赖。 如 果 确 有 这 个 要 求，由 谁 负 证 明 信 赖 的 举 证 责 任， 要 证 明 到 什 么 程 度， 都 是 悬 而 未 决 的 问 题。 在 这 些 方 面， 《证 券 法》 的 立 法 史 没 有 提 供 任 何 有 益 的 线 索。基 于 “ 谁 主 张， 谁 举 证” 的 一 般 证 据 法 规 则 和 侵 权 法 原 理， 原 告 似 乎 负 有 证 实 自 己 信 赖 于 不 实 陈 述 的 责 任。 但 是，以 上 的 分 析 表 明，要 求 证 明 如 果 所 有 重 大 事 实 均 已 得 到 披 露, 他 是 否 还 会 去 买 特 定 证 券, 将 使 原 告 背 上 沉 重 而 不 切 实 际 的 举 证 负 担，从 而 难 逃 败 诉 的 命 运。 在 红 光 索 赔 案 中，法 院 以 原 告 无 法 证 明 其 损 失 与 被 告 虚 假 陈 述 的 因 果 关 系 为 由 裁 定 驳 回 原 告 的 起 诉 。
要 求 证 明 上 述 因 果 关 系 的 另 一 结 果， 就 是 使 私 人 诉 讼 机 制 失 去 真 实 的 意 义。在 多 数 证 券 诉 讼 中， 原 告 都 是 “散 兵 游 勇” 式 的 众 多 但 是 分 散 的 投 资 者， 面 对 的 却 是 财 力， 经 验 充 足， 具 有 高 度 组 织 性 的 大 公 司， 证 券 商 以 及 各 类 律 师 会 计 师 事 务 所。 力 量 对 比 悬 殊， 诉 讼 胜 败 难 料， 而 股 东 个 人 从 诉 讼 中 获 益 有 限。 这 就 决 定 了 他 们 个 人 往 往 不 愿 起 诉。 集 团 诉 讼 就 成 为 解 决 了 这 个 集 体 行 动 问 题 的 非 常 合 适 的 方 式”。 美 国 证 券 法 权 威 罗 思 也 认 为: “联 邦 法 律 下 反 欺 诈 的 救 济 措 施 的 最 终 效 果 如 何, 很 大 程 度 上 取 决 于 集 团 诉 讼 的 机 制 是 否 可 以 得 到 利 用。”
如 果 把 证 券 欺 诈 案 当 作 一 般 侵 权 案 处 理， 该 集 团 的 每 个 成 员 均 须 证 明 他 实 际 上 信 赖 了 特 定 陈 述。 一 个 原 告 信 赖 于 某 项 陈 述 并 不 意 味 着 其 他 原 告 也 收 到 或 者 信 赖 于 同 一 陈 述。一 个 原 告 买 了 公 司 的 股 票 是 受 公 司 招 股 书 描 绘 的 赢 利 前 景 所 诱 惑， 另 外 一 个 可 能 却 是 因 为 亲 友 的 怂 恿。 招 股 书 内 的 误 述 对 各 个 原 告 的 影 响 的 程 度 也 可 能 有 深 有 浅。 如 果 无 法 证 明 原 告 的 诉 讼 请 求 及 抗 辩 事 由 相 同， 投 资 者 状 告 被 指 控 对 误 述 负 有 责 任 的 公 司 或 其 董 事， 高 级 职 员 等 等 的 集 团 诉 讼 就 很 有胎 死 腹 中 的 可 能。 美 国 最 高 法 院 曾 指 出：如 果 要 求 集 团 诉 讼 的 每 个 成 员 证 明 自 己 的 确 信 赖 于 被 告 的 不 实 陈 述， 由 于 每 个 原 告 的 情 况 千 差 万 别， 他 们 在 集 团 诉 讼 中 几 乎 没 有 主 张 其 权 益 的 可 能。 要 求 每 个 投 资 者 都 能 证 明 他 们 因 信 赖 于 欺 诈 方 所 作 的 陈 述 而 买 卖 证 券， 对 于 解 决 证 券 争 议, 以 及 执 行 证 券 法 制 具 有 不 可 替 代 的 作 用 的 集 团 诉 讼 难 以 提 起。
在 美 国, 这 个 难 题 是 通 过 适 用“对 市 场 的 欺 诈” 学 说 来 解 决 的. 这 个 学 说 的 原 理 是, 在 有 效 率 的 市 场 上, 证 券 价 格 反 映 了 公 众 可 以 获 得 的 关 于 证 券 发 行 人 的 所 有 信 息。 重 大 而 致 人 误 信 的 陈 述 同 样 反 映 了 证 券 的 价 格。 其 结 果 是, 不 管 投 资 者 能 否 证 明 他 们 个 人 是 否 已 经 信 赖 于 该 不 实 陈 述, 他 们 业 已 受 到 欺 诈。 依 据 这 个 学 说，在 公 司 发 布 重 大 错 误 陈 述 之 后 买 卖 该 公 司 股 票 的 原 告 有 权 被 假 定， 在 其 作 出 投 资 决 策 时， 他 已 经 信 赖 于 市 场 价 格 的 公 正 性。 但 是， 如 果 被 告 能 够 证 明 相 反 情 形， 上 述 推 定 不 成 立。 在 不 承 认 该 学 说 的 加 拿 大, 持 该 国 证 券 立 法 牛 耳 的 《安 大 略 证 券 法》第 13 章 (民 事 责 任) 第 130 条 明 确 规 定, 如 果 招 股 书 及 其 修 正 如 果 载 有 不 实 陈 述, 在 证 券 发 售 期 间 购 入 证 券 的 购 买 人 应 被 推 定 已 经 信 赖 于 这 种 不 实 陈 述, 并 具 有 提 起 民 事 索 赔 之 诉 的 权 利., 除 非 被 告 能 够 证 明 购 买 人 买 入 证 券 时 对 该 陈 述 的 不 实 情 况 已 经 知 情。 在 证 券 欺 诈 的 集 团 诉 讼 诉 讼 中, “推 定 信 赖” 的 制 度 起 码 在 两 个 重 要 方 面 对 原 告 有 利。 首 先, 这 使 满 足 集 团 诉 讼 的 诸 条 件 例 如 集 团 的 各 个 成 员 具 有 共 同 的 诉 讼 请 求 以 及 抗 辩 事 由 变 得 容 易。 第 二。 参 与 诉 讼 的 集 团 成 员 在 证 明 未 参 预 诉 讼 的 集 团 成 员 信 赖 于 不 实 陈 述 将 不 再 存 有 法 律 障 碍。 实 际 上, 在 美 国, 上 市 公 司 因 为 错 误 陈 述 而 受 其 前 后 股 东 指 控 的 联 邦 证 券 集 团 诉 讼 一 般 都 基 于 “对 市 场 的 欺 诈” 学 说。
与 中 国《证 券 法》的 民 事 责 任 制 度 相 比， 美 国 的 许 多 规 定 就 较 为 全 面 合 理。 因 公 开 发 行 证 券 过 程 中 存 在 的 重 大 陈 述 不 实, 它 规 定 了 非 常 严 格 的 对 投 资 者 的 责 任。 依 据 1933 年《 证 券 法 》 第 11 条， 就 这 些 缺 陷，发 行 人 能 够 提 出 的 唯 一 抗 辩 事 由, 就 是 他 必 须 证 明 证 券 购 买 人 在 购 买 时 已 经 知 悉 这 些 缺 陷。 发 行 公 司 的 董 事 和 承 销 商 依 据 该 法 则 享 有 额 外 的 抗 辩 事 由， 例 如 他 们 合 理 信 赖 专 家 意 见 或 者 他 们 所 作 的 “ 合 理 调 查” 使 他 们 有 ” 合 理 理 由” 相 信， 招 股 书 内 并 无 任 何 重 大 不 实 陈 述。 至 于 律 师 之 类 的 “专 家”， 其 责 任 限 于 其 所 制 备 或 者 签 证 的 部 分， 并 可 以 因 证 明 在 经 合 理 调 查 之 后， 有 足 够 理 由 相 信 并 相 信 该 部 分 为 真 实 而 免 责。相 较 之 下，根 据 《 证 券 法》 第 条， 只 有 中 介 机 构 就 其 出 具 的职 业 报 告 弄 虚 作 假 时， 他 们 才 承 担 责 任。如 果 把 这 里 的 “弄 虚 作 假” 依 通 常 文 义 理 解 为 明 知 故 犯 的 作 假 行 为，该 法 对 理 应 对 这 些 材 料 承 担 严 格 的 审 查 之 责 的 中 介 机 构 的 要 求 则 过 于 宽 松, 对 必 须 证 明 对 方 欺 诈 意 图 的 原 告 投 资 者 则 过 于 苛 刻。 因 为，多 数 证 券 案 件 的 证 据 都 是 旁 证(circumstancial evidence)。美 国 加 拿 大 等 国 的 经 验 也 表 明，当 发 生 发 行 人 陈 述 不 实 的 情 形 时， 能 够 证 明 职 业 人 士 和 中 介 机 构 对 此 实 际 知 情 的 案 件 是 很 少 的。 中 介 机 构 只 要 不 是 故 意，即 可 免 责， 要 他 们 进 行 “尽 职 调 查”又 有 何 用？另 一 方 面，第 63 条 规 定 固 然 对 投 资 者 有 利， 发 行 人 之 外 的 其 他 被 告 如 果 已 尽 合 理 调 查 之 责， 纵 无 过 失，仍 须 承 担 连 带 责 任，根 本 不 考 虑 其 他 被 告 的 不 同 地 位， 性 质 而 有 轻 重 责 任 之 分， 显 然 过 于 苛 刻。
如 果 对 集 团 诉 讼 的 限 制 放 松 了, 使 之 对 于 原 告 有 利, 这 种 诉 讼 就 会 大 行 其 道 吗? 未 必。 如 上 所 述, 证 券 诉 讼 对 于 个 别 股 东 来 说， 往 往 得 不 偿 失。 除 非 存 在 比 较 合 理 的 成 功 酬 劳”制 度, 把 诉 讼 结 果 与 律 师 费 挂 钩, 把 诉 讼 的 融 资 问 题 交 给 愿 意 为 此 冒 险 的 诉 讼 律 师，派 生 诉 讼 也 好, 集 团 诉 讼 也 罢, 均 成 一 纸 具 文。目 前, 中 国 法 既 不 明 文 禁 止 业 不 公 开 认 可 “成 功 酬 劳”。 为 使 证 券 诉 讼 能 够 顺 利 进 行， 有 必 要 结 束 这 种 “妾 身 未 明”的 状 态。 另 外，就 证 券 私 人 诉 讼 而 言，我 国 不 宜 采 纳 “英 格 兰 规 则” 。 根 据 该 规 则, 败 诉 方 应 当 承 担 胜 诉 的 合 理 律 师 费 以 及 其 他 诉 讼 相 关 费 用。 英 国 等 地 的 实 践 表 明, 该 规 则 将 使 财 力 相 对 薄 弱 的 投 资 者 由 于 惧 怕 巨 额 的 讼 费 而 不 敢 提 起 有 价 值 的 官 司。 我 国 原 则 上 可 以 规 定, 胜 败 诉 双 方 应 当 承 担 各 自 的 与 诉 讼 相 关 的 费 用 包 括 律 师 费。 另 外， 为 了 使 集 团 诉 讼 经 济 上 可 行， 我 国 可 以 借 鉴 美 国 《联 邦 民 事 诉 讼 规 则》规 则 第 23 条 ， 规 定 集 团 诉 讼 的 判 决 结 果 对 所 有 集 团 成 员 有 效， 除 非 若 干 成 员 选 择 不 作 为 该 集 团 成 员。这 样，在 该 诉 讼 中 不 出 庭 的 成 员 就 自 动 地 被 包 括 在 集 团 之 中 了。
私 人 诉 讼 的 社 会 意 义
正 如 美 国 证 监 会 所 概 括 的, “私 人 诉 讼 是 证 监 会 自 身 的 执 行 努 力 的 有 效 补 充, 对 证 券 欺 诈 产 生 威 慑 作 用 并 为 受 骗 上 当 遭 受 损 失 的 投 资 者 的 提 供 了 获 得 赔 偿 的 机 制。 ” 与 刑 法 行 政 处 分 处 罚 相 比， 民 事 诉 讼 剥 夺 了 他 们 巧 取 豪 夺 的 经 济 果 实，破 坏 了 他 们 进 行 各 类 证 券 欺 诈 行 为 的如 意 算 盘。 证 券 集 团 诉 讼 可 因 其 客 观 上反 应 社 会 呼 声, 延 伸 了 政 府 证 券 管 理 部 门 的 职 能 而 被 认 为 具 有 一 定 的 公 共 性 质 , 更 被 称 为 执 行 证 券 法 律 的 最 有 力 的 武 器” 。 拥 有 世 界 上 最 强 大 和 最 有 活 的 资 本 市 场 的 美 国 的 一 个 重 要 经 验, 就 是 公 司 及 其 经 理 阶 层 随 时 处 于 证 券 诉 讼 的 威 胁 之 中。 私 人 提 起 的 证 券 诉 讼 案 件 数 目 远 远 高 于 证 券 管 理 部 门 提 起 的 数 目。 作 为 制 约 措 施, 派 生 诉 讼 和 集 团 诉 讼 使 经 理 层 由 于 惧 怕 法 律 责 任 而 行 事 规 矩， 不 敢 以 身 试 法， 并 间 接 迫 使 企 业 管 理 人 员 通 过 加 强 管 理 和 技 术 革 新， 而 不 是 变 相 剥 夺 广 大 股 民 的财 产 维 持 企 业 的 活 力 和 生 存。
在 目 前 的 中 国 证 券 监 管 制 度 下， 证 监 会 在 被 赋 予 巨 大 权 力 的 同 时， 也 不 得 不 挑 起 执 行 证 券 法 制 的 重 担。据 笔 者 所 知， 美 国 证 券 交 易 委 员 会 以 及 执 加 拿 大 证 券 管 制 之 牛 耳 的 安 大 略 证 券 委 员 会， 面 对 层 出 不 穷， 多 如 牛 毛 的 证 券 违 规 案 件， 都 有 财 政 紧 张， 人 手 不 足， 力 不 从 心 之 感。 中 国 证 监 会 总 共 约 300 人 ，其 执 行 部 共 有 27 人。这 些 人 员 例 行 各 类 公 事， 例 如 审 查 各 类 注 册 和 上 市 申 请，大 概 都 会 疲 惫 不 堪，有 多 少 精 力 用 于 监 督 此 起 彼 伏 的 证 券 违 法 行 为， 值 得 怀 疑。许 多 犯 罪 学 家 们 认 为 制 裁 的 确 定 性 比 其 严 厉 性 能 够 产 生 更 大 的 威 慑 效 果。 规 定 的 制 裁 即 使 严 厉， 但 是 逃 脱 法 网 的 概 率 很 大 或 者 处 罚 得 很 轻， 许 多 人 仍 然 难 于 抵 御 作 奸 犯 科 的 诱 惑。 因 此，相 对 不 足 的 政 府 监 管 力 量 将 使 各 类 市 场 参 预 者 产 生 作 奸 犯 科 从 中 渔 利 的 重 大 动 因 。 小股东合法权益及解决赔偿问题，应当尽快找到解决问题的办法。
可 以 断 言，没 有 完 善 的 股 东 索 赔 诉 讼 制 度，单 靠 权 责 无 限 而 资 源 有 限 的 证 券 管 理 部 门 的 监 督， 中 国 的股 票 市 场 难 免 沦 为 企 业 捞 钱 圈 钱，转 移 经 营 失 败 的 手 段。 而 通 过 证 券 市 场 改 善 企 业 治 理 的 愿 望 也 有 落 空 之 虞。 由 于 我 国 目 前 的 公 司 证 券 和 民 事 诉 讼 特 别 是 集 团 诉 讼 制 度 均 不 健 全，私 人 诉 讼 在 发 现 和 阻 止 公 司 违 法 犯 罪 行 为 的 功 能 基 本 上 没 有 得 到 发 挥， 甚 至 没 有 被 真 正 认 识 到。在 此，我 们 不 妨 倾 听 美 国 最 高 法 院 1948 年 在 科 恩 案 中 的 劝 告： “这 种 缘 于 股 东 的 无 助 感 的 (私 人 ) 诉 讼 长 期 以 来 是 促 进 公 司 治 理 的 最 主 要 的 管 理 手 段。 就 避 免 侵 犯 股 东 权 益 的 最 露 骨 行 为 来 说, 它 提 供 了 绝 不 可 等 闲 视 之 的 动 因。 因 为, 有 人 说, 如 果 没 有 这 种 诉 讼, 对 上 述 肆 虐 行 为 就 没 有 什 么 实 际 的 制 约 力 量。 这 不 是 没 有 道 理 的。”
美 国 的 经 验 还 表 明， 民 事 诉 讼 还 有 助 于 法 院 阐 释 新 的 法 律 学 说， 达 到 健 全 法 制 的 意 外 功 能。一 个 有 力 的 例 子 是 内 幕 交 易 制 度。 对 于 公 司 证 券 法 制 尚 欠 完 备， 规 定 不 尽 如 意 的 中 国 来 说， 这 但 愿 会 是 一 个 有 益 的 启 示。
证 券 私 人 诉 讼 当 然 不 无 弊 端. 其 中 包 括 诉 讼 费 用 高 企, 通 谋 诉 讼, 等 等. 近 年 来, 在 美 国 已 经 引 起 普 遍 关 注。 美 国 并 于 1995 年 通 过 了 《私 人 证 券 诉 讼 改 革 法》 和 其 他 法 律, 而 在 司 法 实 践 上 也 反 映 了 限 制 证 券 私 人 诉 讼 的 趋 势。 尽 管 如 此, 许 多 有 识 之 士 认 为, 这 种 改 革 应 当谨 慎 行 事, 不 能 矫 往 而 过 之。 两 害 相 权 取 其 轻. 美 国 的 政 策 抉 择 和 操 作 经 验 值 得 我 们 借 鉴。
红 光 索 赔 案 案 情 清 楚 简 单，在 中 外 都 有 普 遍 性。在 这 种 情 形 下, 原 告 仍 然 败 诉 了. 这 是 非 常 遗 憾 的。 法 谚 说， 没 有 救 济 就 没 有 权 利。如 果 在 这 个 非 常 极 端 的 例 子 中, 受 害 投 资 者 的 经 济 损 失 都 讨 不 回 血 汗 钱, 很 难 现 象 根 据 目 前 中 国 法 律 投 资 者 能 够 得 到 民 事 赔 偿 的 例 子。 红 光 欺 诈 案 之 后 灯 法 庭 的 较 量 势 必 再 一 次 严 重 伤 害 中 国 弱 小 投 资 者 对 中 国 证 券 市 场 和 司 法 制 度 的 信 心。对 于 政 府 来 说， 如 何 设 计 行 之 有 效 的 投 资 者 索 赔 机 制， 已 经 刻 不 容 缓。 因 为， 证 券 市 场 风 险 再 大， 也 没 有 什 么 商 业 风 险 会 比 投 资 者 受 骗 上 当 却 告 诉 无 门 这 个 风 险 更 大 了 。

作者蔡文海，北京大学法学硕士，加拿大多伦多大学法律博士（JurisDoctor）， 美国纽约州注册律师， 曾经担任香港恒基兆业地产公司秘书部高级经理和恒基中国法律部负责人。
本文的修改稿载于《信报财经月刊》，1999 年9月号，第107-112页。
版权为作者所有，未经作者同意，不得转载。


广东省湛江市人民政府


关于印发《湛江市人民政府工作规则》的通知

各县(市、区)人民政府，湛江经济技术开发区、东海岛经济开发试验区管委会，市府直属各单位：

《湛江市人民政府工作规则》已经2004年1月9日召开的十一届4次市政府常务会议通过。现予印发。

二○○四年一月十五日

湛江市人民政府工作规则

第一章 总 则


第一条 第十一届湛江市人民政府(以下简称市人民政府)，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《国务院工作规则》、《广东省人民政府工作规则》，结合实际，制定本规则。

第二条 市人民政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，实行科学民主决策，坚持以人为本，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。

第三条 市人民政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。

第四条 各部门要依照法律和行政法规行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，深入实际，深入基层，了解实情，多办实事，推进电子政务，提高行政质量和效率，切实落实市人民政府各项工作部署。

第二章 组成人员职责

第五条 市人民政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长(市长助理)、各组成局局长。


第六条 市人民政府实行市长负责制，市长领导市人民政府的全面工作。副市长、秘书长协助市长工作。

第七条 市长召集和主持市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议。市人民政府工作中的重大事项，必须经市人民政府全体会议、常务会议或市长办公会议讨论决定。

第八条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市人民政府进行对外交流和活动。

第九条 秘书长在市长、常务副市长领导下，协助处理、安排市人民政府日常工作。

第十条 市长出国或外出考察期间，由负责常务工作的副市长代行市长职务。

第十一条 各组成局局长负责本部门的工作。市人民政府各部门必须认真履行工作职能。凡属职责范围内的工作，应积极主动完成；工作交叉的，主管部门应主动与有关部门协商，有关部门应积极配合；各部门都要自觉服从全局利益，协力完成各项工作任务。


第三章 科学民主决策程序

第十二条市人民政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。

第十三条 国民经济和社会发展计划、财政预算、重要政策措施、社会管理事务、规范性文件、大型项目等重大决策，由市人民政府全体会议、常务会议或市长办公会议讨论决定。

第十四条 各部门提请市人民政府讨论决定的重大决策建议，涉及相关部门的，应由主管部门牵头进行充分协商；涉及各县(市、区)的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。

第十五条 市人民政府在作出重大决策前，根据需要可通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

第十六条 各县(市、区)、各部门必须坚决贯彻落实市人民政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，并加强督促检查。

第四章 依法行政要求

第十七条 依法行政是实施依法治国方略，建设社会主义政治文明的重要内容和必然要求。依法行政的核心是规范行政权力。市人民政府及各部门要积极贯彻依法治市部署，严格依照法定权限、程序行使行政权， 强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。

第十八条 市人民政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，及时制定有关政策和规范性文件，修改或废止不相适应的政策规定。

第十九条 市人民政府规范性文件，由市人民政府法制机构审核或组织起草，规范性文件的解释工作由市人民政府法制机构或有关部门负责。

第二十条 县(市、区)人民政府和市政府工作部门制定的规范性文件应报市人民政府备案，由市人民政府法制机构负责审查并定期向市人民政府报告。

第二十一条 严格实行行政执法责任制和执法过错责任追究制，切实做到依法办事、严格执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责，加强执法机关的执法协调，并推进综合行政执法工作。

第五章 行政监督

第二十二条 加强对行政机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。
第二十三条 市人民政府要自觉接受市人民代表大会及其常委会的监督，向其报告工作，接受质询；接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。

第二十四条 各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改，并向市人民政府报告。

第二十五条 加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、行政法规的规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为。

第二十六条 市人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市人民政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。

第二十七条 市人民政府及各部门要接受舆论和群众的监督，重视新闻媒体报道和反映工作中的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改，并向市人民政府报告。要加强政府网站建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。


第六章 会议制度

第二十八条 市人民政府实行市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议和工作会议制度。

第二十九条 市人民政府全体会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持，由市长、副市长、秘书长、市长助理、各组成局局长组成。市人民政府全体会议的主要任务是：

(一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和市人大的重要决议；
(二)讨论决定市人民政府工作中的重大事项；
(三)部署市人民政府的重要工作；
(四)讨论通过按照法律规定需由市人民政府全体会议决定的事项；
(五)通报和讨论市人民政府其他事项。市人民政府全体会议议题由市长或市长委托常务副市长确定，一般每年召开三次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

第三十条 市人民政府常务会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持，由市长、副市长、秘书长、市长助理组成。市人民政府常务会议的主要任务是：

(一)讨论决定市人民政府工作中的重要事项；
(二)讨论和审议规范性文件；
(三)通报和讨论市人民政府其他事项。市人民政府常务会议一般每两个月召开一次，如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

第三十一条 市长办公会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持，由市长、副市长、秘书长、市长助理组成。市长办公会议的主要任务是：
(一)讨论决定市人民政府工作中需急办的重要事项；
(二)研究财政性资金安排等具体事项；
(三)通报和讨论市人民政府其他事项。

市长办公会议一般每周召开一次，如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

第三十二条 市政府工作会议。市政府日常工作中某些重要专项工作，或已有原则规定，属副市长分管的工作，无需提交市政府常务会议或市长办公会议讨论的，由市长或副市长召集和主持召开工作会议研究解决；必要时，也可委托秘书长、市长助理、副秘书长召开会议协调解决。涉及两个以上副市长分管的工作，可共同召开工作会议解决。会议决定的事项，整理成“工作会议纪要”，由主持会议的市长或副市长签发，或由受委托主持会议的秘书长、市长助理、副秘书长审核后报市长或副市长签发。

第三十三条 提请市人民政府常务会议和市长办公会议讨论的议题，由市人民政府分管领导协调或审核后提出，报市长确定；会议文件由市长签发。市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议的组织工作由市人民政府办公室负责，文件和议题于会前
送达与会人员。

第三十四条 市人民政府领导不能出席市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议的，向市长或常务副市长请假；如对议题有意见或
建议，可在会前提出。

第三十五条 市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议的纪要，由市长签发；会议讨论决定的事项，宜公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定，重要的报市长审定。需要办理的，可按工作性质向主办单位发出交办通知，由市人民政府办公室负责督办，并定期将落实情况向市人民政府报告。

第三十六条 市人民政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。精简和严格控制以市人民政府名义召开的全市性会议以及县(市、区)领导参加的会议。召开全市性会议，必须严格按《市政府系统召开全市性会议审批办法》报批。由各部门召开的会议，不得要求以市人民政府名义召开，不邀请各县(市、区)人民政府，湛江经济技术开发区、东海岛经济开发试验区管委会负责人出席；确需邀请的须报市人民政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。

第三十七条 部门会议需请市人民政府领导讲话的，由主办单位准备讲话稿，送市人民政府领导本人审定。凡需请市长出席讲话的，应商市人民政府研究室准备讲话稿。

第七章 公文和公章启用审批

第三十八条 各县(市、区)和市直各部门报送市人民政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定，并由市人民政府办公室统一处理呈批。除市人民政府领导交办事项和必须直接报送的紧急或绝密事项外，一般不得直接向市人民政府领导个人报送公文。各县(市、区)和市直各部门报送市人民政府的请示性公文，县(市、区)和部门或部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协调，不能取得一致意见的，应列出各方依据，提出办理建议报市人民政府。

第三十九条 各县(市、区)和市直各部门报送市人民政府审批的公文，由市人民政府办公室按照市人民政府领导分工呈批，重大事项报市长审批。

第四十条 市人民政府颁布重要决定、政策和规范性文件，向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案，人事任免，由市长签署。

第四十一条 以市人民政府名义发文，经按公文办理程序送审后，由市长或分管副市长签发。

以市人民政府办公室名义发文，由秘书长签发，或授权副秘书长、副主任签发。以市人民政府名义表态的，由分管副市长签发；如有需要，可由副市长核报市长签发。


市人民政府及市人民政府办公室的公文，除需要保密的外，应及时公布。市人民政府颁布的规范性文件在《湛江日报》全文刊登。

第四十二条市人民政府及市直各部门要进一步精简公文，部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市人民政府批转或市人民政府办公室转发；市直各部门自行发文或联合行文，需冠“经市人民政府同意”字样的，须报市人民政府批准；要加快网络化办公进程，提高公文办理的效率。

第四十三条 需盖市人民政府公章，必须经市长、副市长、秘书长批准；需盖市人民政府办公室公章，须经办公室分管政务工作的副主任或秘书长以上领导批准。

第八章 作风纪律

四十四条 市人民政府领导要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。市人民政府通过举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。市人民政府领导及各部门负责人参加，一般每年安排1-2次。

第四十五条 市人民政府领导要深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。领导下基层一律不得派警车引路，要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从。
第四十六条市人民政府领导不为各县(市、区)和各部门的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词的，应事先书面请示，由市人民政府办公室统筹安排。 

第四十七条 市人民政府领导出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道，按有关规定办理。

第四十八条 市人民政府组成人员要严格遵守中央有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

第四十九条 市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定，如有不同意见可在市人民政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为；代表市人民政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市人民政府同意。建立市人民政府新闻发言人制度，及时对外发布政务信息和政府重要决策。

第五十条 加强督办工作，确保政令畅通。凡是《政府工作报告》决定事项，市人民政府全体会议、常务会议、工作会议和市长办公会议作出的重要决策、重大部署，市人民政府领导批示的重要事项，由市人民政府办公室代表市人民政府进行交办和跟踪督办。有关承办单位要切实负起责任，按工作日制度要求如期如实抓紧办理，并及时报告和反馈办理情况。因特殊情况未能如期完成的，要书面向市人民政府办公室报告，说明原因，并作出进一步办理的计划，继续办结为止。

第五十一条 市政府组成人员出国考察访问，按规定办理审核审批手续。市直各部门领导出国考察访问，一般1年内不超过1次。一般不安排同一单位两位以上领导同团出访。

第五十二条为保证市政府领导集中精力研究处理政府工作中的重大问题，除市委、市政府统一组织安排的活动外，市政府领导一般不出席各县（市、区）和各部门召开的会议，以及所安排的接见、照相、参观、颁奖、庆典、剪彩、首发式、首映式等事务性活动。各县（市、区
）和市直各部门一般也不要邀请市人民政府领导出席会议和参加事务性活动，确有需要，应事先书面报告市人民政府办公室，市人民政府办公室根据从严掌握的原则提出意见报批。

第五十三条 副市长、秘书长、市长助理离开本市，应事先报请市长或常务副市长批准，并安排好有关工作。同时将外出时间、前往地点、
联系及文件呈送方式等通知市人民政府办公室值班室。

第五十四条 副秘书长离开本市，应事先报请分管副市长或秘书长批准；各局局长离开本市，应事先报请市长和分管副市长批准。

第五十五条各县（市、区）人民政府的主要领导离湛外出，应事先报告市长或常务副市长。

第五十六条各县（市、区）人民政府、市府直属各部门要加强值班和报告请示工作，遇有紧急、重要事项尤其是重大的自然灾害、社会治安问题和突发性事件，必须在采取紧急措施处理的同时，立即报告，不得延误，并须连续报告事态发展和处理情况。凡玩忽职守，贻误时机，
造成重大损失和恶劣影响的，要追究领导及当事人的责任。

第五十七条 市人民政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和权限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不予办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
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