谈国企改制中的法律纠纷和对策

郭 瑞 曹 柯

我国的国企改革从最初“扩权让利”，到后来“两权分离”，再到“制度创新”，经历了一个层层推进的过程，并逐步建立起了适应中国特色市场经济体制的现代企业制度。在对国有企业实施战略性改组的过程中，通过企业改制，使大量国有企业丢掉了陈旧落后的经营管理体制，重新组建了责、权、利有效结合的新的法人实体，极大的推动了我国经济的高速发展。这十几年的改革，也使我们意识到，市场经济建设必然离不开法制的健全，作为市场主体的国有企业，在改制过程中必须接受法律的约束，否则就会使整个市场处于混乱状态，最终贻害于包括国有企业自身在内的每一个市场主体。在全国各地对国企改制进行摸索的过程中，就曾出现了许多不规范，甚至直接违反国家政策、法律的行为，不仅导致了国有资产的流失，也极大的侵害了债权人的合法权益，有的还引发了社会不稳定因素，一度减缓了整个经济改革的步伐。目前，不少与国企改制相关的纠纷已经起诉到法院，构成了司法审判中一类独立的案件类型。针对这些具体出现在审判实务中的国企改制纠纷案件，我们作了大致的归类，主要分为两种类型：
第一类是因为改制效力产生的纠纷。这类纠纷一般是由国有企业的主管部门起诉，要求法院确认改制无效，或撤销改制合同，目的是要恢复到改制前的状态。这类案件数量不多，但牵涉到国企职工的利益，存在不稳定因素，因而备受社会关注。
第二类是在改制后因对外债务的承担而产生的纠纷。这类诉讼案件量相对较大，往往是在解决借款或买卖等其他纠纷案件时，一并牵连出来。这类案件的具体表现形式多种多样，又有很多是借改制故意逃废债务，法律漏洞较多，造成了审判实践中的诸多难题。
国企改制纠纷案件虽然在绝对数量上与其他民事纠纷案件相比不算多，但由于每一件改制案件都与一家国有企业的命运生死攸关，牵连到众多企业职工的生存问题，而且还与广大债权人的合法权益密切相连。所以，在处理国企改制纠纷案件时，不仅要强调依法维护当事人的合法权益，还要考虑到案件处理的尺度以及裁判结果对社会经济可能造成的影响。在审判实践中，我们总结了审理国企改制纠纷案件中应当注意的以下几个原则：
一、在适用法律方面，要注意把握法律法规以及司法解释的适用范围。
由于我国的国企改革是分阶段、分类别进行的不断探索，各个时期出台的政策规章都具有很强的针对性，往往是对某一种类型的企业或某种改制方式所做出的规范，如针对国有大中型企业的改制规定了企业兼并、公司化改造、债转股的方式；针对国有小型企业的改制则主要采用企业出售的方式；而针对集体企业则采用了股份合作化的方式。不同类别的企业采用了各自不同的改制方式，法律法规也相应的做出了不同规范，只有在这些法律法规或司法解释所调整范围内的改制纠纷才能利用这些规定作为裁判的依据，既不能视而不见，但更不能任意突破，扩大适用。在最近发布并且已经生效的最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》中，按照企业改制的不同方式，分公司制改造、股份合作制改造、企业分立、债转股、企业兼并和国有小型企业出售共六种类别予以了区别对待，这背后反映的就是国家根据实际情况所制订的分阶段、分步骤、分情况逐步改制的改革政策，因而对这些法律法规和司法解释绝不能相互比照和类推来适用。
二、在认定改制效力方面，要尊重当事人的意思自治，依法维护改制合同的效力。
企业改制完成后，新企业重新设立并开始进行经营活动，形成了新的收入和亏损，对外也产生了新的债权债务，如果在改制之后要否定改制的效力，将一切恢复到改制前的状态，则不仅达不到使企业脱胎换骨的目的，还会成倍增加企业的负担，造成更大的经济损失。所以，从这样的后果考虑，我们认为对国企改制的合同除非法律有明确规定，一般都不能宣告合同无效。
就我国现行法律规定来看，新《合同法》与以前的法律规定相比对合同效力采取了一种更加宽松的态度，尽力维护合同的有效性。特别是对合同的合法性认定，《合同法》的司法解释中专门规定了“在合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”这样的规定使当事人之间的意思表示真正受到了法律和社会公众的尊重，除法院依法宣告合同无效以外，任何机关和个人都不能干涉合同在当事人之间产生的约束效力。因而，对于国企改制合同来说，虽然一方是国有企业，涉及国有资产，但作为市场经济体制下的民事行为，也应当遵守《合同法》及其司法解释的要求，以自愿达成的一致意思表示来同等约束改制当事人各方。任何一方当事人，特别是原改制企业的主管部门，在没有充分依据的情况下，不得随意否认改制的效力。
一些国企改制的相对人如兼并方、购买方，不按照改制协议的要求及时注入资金，反而将企业财产进行抵押贷款，致使企业在改制以后没有能够获得“新生”，走出困境。对于这种相对方不完全履行改制协议的行为，不能以否定改制合同效力的方式来予以纠正，应根据《合同法》的规定追究相对方的违约责任，对于违约行为已经致使改制合同目的不能实现时，还可以提请法院解除合同。
实践中，也有债权人以改制没有经过相应的批准和登记手续而要求宣告改制无效的情况。对此也应该严格按照《合同法》的有关规定处理。在债权债务纠纷案件中，核心是解决债务的承担问题，不应在债务纠纷的诉讼中否认改制的效力。对于一些确需经有关职权部门批准才生效的改制合同，只要当事人补办审批手续的，都可以认定改制合同有效，并按规定确认改制后债务承担的主体。而对于工商登记手续的办理，则属于履行改制合同的外在表现形式。即使工商机关没有进行相应登记，只要实际已经完成改制，也应当按改制合同实际履行的情况来认定改制已经完成，不能仅凭缺少登记就认为改制没有履行，更不能因此认为改制无效。
三、在处理改制与保护债权人利益之间的关系时，要严格执行企业法人财产原则，坚决纠正借改制逃债的行为。
一些企业在改制时往往把主要精力放在如何盘活企业资产，解决职工安置等问题方面，对于原企业的债务如何承担重视不够，有的甚至是故意漠视债权人的合法权益，再加上对与改制相关的法律程序没有充分的理解，从而导致因债务承担问题产生的法律纠纷大量出现，占了改制纠纷的绝大部分。
企业的财产是企业对外承担民事责任的担保，也是企业在市场上从事经营活动的基本条件。企业法人应该以自己的财产独立对外承担民事责任，在经过依法清算之前，不得将企业的财产擅自收回、隐匿或转移。国企改制是对国有资产的一次优化配置，其中必然要调整原企业财产的权属关系。财产的权属发生了变化，原企业对外承担民事责任的能力也相应改变，有些企业的法人资格也会因此而消亡，如果债务的承担主体不相应改变，债权就会落空，债权人的合法权益就得不到保障。这一点就是产生纠纷的主要源头，一些企业也是利用了这一点故意不考虑原企业债务在改制后如何承担的问题，将债务留给原企业来负担，从而达到逃债的目的。
最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》中就特别强调了企业法人财产原则，并由此引申出了债权债务继承原则和债务随企业财产变动原则。凡原企业法人因改制而消灭的，原企业的债务由改制后的企业承担；若在改制的过程中原企业的资产转移到新公司的，对原企业的债务也要随资产的变动转由新公司来承担。这一原则的确立是对我国法人制度的进一步完善，其中包含了若干法人人格否认以及营业转让理论的内容，如该司法解释第24条、25条之所以要规定由买受人来承担原企业的债务，其理论基础就是源于买受人与原改制企业的财产混同；再如司法解释第35条规定控股企业因抽逃资金、逃避债务，致被控股企业无力偿还债务的，被控股企业的债务要由控股企业承担，则是对“揭开公司面纱”理论的直接运用。通过这一系列的规定，防止了借法人有限责任制度逃债的行为，弥补了我国现行法人制度的不足，也为国企改制纠纷中如何保护债权人利益的问题提供了解决方案。
在审判实践中，一些企业在工商登记上手续不规范，如兼并完成后并不注销原企业，而是直接将原企业变更为兼并方的子公司或控股公司；有的注销原企业后成立的新公司又沿用了原企业的名称，并使用原企业的财产，给债权人主张权利带来障碍；有的企业在兼并完成后，还用已经被注销的企业名称继续对外发生业务往来，与债权人达成还款协议，致使债权人催债无门。这些案件中，工商登记内容与企业改制的实际情况不符，有的甚至是利用工商登记的不规范来逃避债务。因而，从保护债权人合法利益的角度出发，在认定改制的实施状态时，应尊重企业改制的客观过程，不论兼并后是否办理了原企业的注销登记，都应当视为被兼并企业法人资格已经实质性消亡，如果兼并属于吸收式合并的，都要由兼并方以其自身的财产，包括其在子公司的股权来承担原企业对外的债务。
另外，很多企业在改制时法律意识淡漠，不通知债权人就将企业的资产和负债任意分配；还有的企业在进行股份制改造时更是只分财产，不管债务，并且对财产上原来已经设定的他项权也置之不理，通过有关登记机关擅自予以涂销，导致债权人向原企业主张债权时的权利落空，增加债权人的诉讼成本。在处理这类案件时，特别要注意对债权人利益的保护，但也要区分遗漏债务和故意逃债的情况。对于改制时遗漏债务的，要根据债权人是否在公告期内申报过债权分别由买受人或原企业资产管理人来承担原企业的债务；而对于企业借改制故意逃债，特别是以原企业优质资产成立新公司，而将债务留给原企业承担的，就要由新公司在接收财产的范围内与原企业承担连带责任。至于改制过程中擅自涂销物权登记的行为虽然属于登记机关的行政行为，但在民商事案件的审判中也可以对这种违法的登记行为不予认可，在个案审理时确认涂销登记的行为无效，认定合法的权属关系，债权人仍然应有权对原企业的财产行使他物权。
在国企改制中还出现了一种特殊类型，就是企业以内部的某个职能部门或分支机构为单位设立独立法人，并用原企业的厂房和设备出资，形成“厂中厂”。原企业将其负债资产（而非净资产）与债务剥离后投入到新成立的企业作为资本，从而大大降低了原企业法人的偿债能力。对于这种“厂中厂”的情况，我们认为，其性质实际上就是用一个企业的优质资产设立新的公司而将债务留给原企业的逃债行为，所以，如前所述应由新公司在接受财产的范围内与原企业对债务承担连带责任。
目前，我国的国企脱困已经进入了最后的攻坚阶段，“十六大”报告强调，要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。由此可见，国企改制必将继续进行下去，而且以后的改制将进一步纳入法制的渠道。依法改制，才能逐步减少改制中的纠纷，形成一个健康的市场环境，为迈向新型工业化道路，全力建设小康社会打下坚实的基础。




（作者单位：重庆市第一中级人民法院）

民政部 公安部


民政部、公安部关于印发《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》(试行) 的通知

1982年10月15日，民政部、公安部

各省、自治区、直辖市民政厅(局)、公安厅(局)：
为了贯彻国务院1982年5月12日发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》， 认真做好对城市流浪乞讨人员的收容、遣送、救济、教育和安置工作，维护城市社会秩序和安定团结，特制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》(试行)。现将这个《细则》印发给你们，望结合当地实际情况，认真贯彻实行。在执行中有什么问题，随时报告我们。

附：城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则(试行)
第一条 根据国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(以下简称《办法》)第十一条规定，特制定本细则。
第二条 收容遣送站是对城市流浪乞讨人员进行救济、教育和收容遣送的特殊性事业单位。
第三条 按照《办法》第四条规定设立收容遣送站。
收容遣送站的设置、撤销，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报民政部备案。
第四条 收容遣送站除个别城市外，由民政部门领导。
第五条 收容遣送站收容的对象，要严格按照《办法》第二条的规定执行，防止乱收和错收。在被收容人员中发现有犯罪嫌疑的人，送公安部门审查处理。
第六条 按照《办法》第三条规定，收容和遣送的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况制定。民政、公安部门要分工负责，密切配合，协同做好。
第七条 收容遣送工作人员在执行收容、遣送任务时，所需要的服装、证件、标志等，由省、自治区、直辖市人民政府根据具体情况规定，由主管厅(局)统一制发。
第八条 收容遣送站对收容的流浪乞讨人员要及时登记了解，查清姓名、身份、家庭住址、流浪原因和流浪时间，建立必要的档案。并且针对他们的思想状况，进行思想政治教育。
第九条 收容遣送站要关心被收容人员的生活，保证吃足伙食定量，吃得卫生。对老幼病残人员给予适当照顾。
第十条 收容遣送站要注意改善卫生条件。对被收容人员中的危重病人，要及时送医院抢救；对患有传染病的，要采取隔离措施。
要防止非正常死亡事故发生。对留站待遣期间死亡的人员，要查明死亡原因；对非正常死亡的，由法医作出鉴定，报告上级主管部门。
第十一条 在收容遣送站内实行按性别分区管理。女性被收容人员，由女工作人员管理。
第十二条 收容遣送站的被收容人员除严格遵守《办法》第六条各项规定外，还要遵守以下纪律：
(一)认真回答工作人员的询问；
(二)服从工作人员的管理；
(三)不得毁坏公物；
(四)不准打架斗欧，不准携带凶器；
(五)不准在站内进行倒买倒卖；
(六)不准进行其他违法犯罪活动。
对在站内进行违法犯罪活动的被收容人员，交公安部门依法处理。
第十三条 收容遣送站要及时组织遣送。被收容人员留站待遣时间：省内的一般不超过十五天；外省的一般不超过一个月。
被收容人员属于下列情况之一的，可适当延长留站待遣时间：
(一)经医生证明，因患有危重疾病，需要继续留医院抢救或者留站观察病情的；
(二)被收容人员原户口所在地在边远地区或者气候严寒地区的；
(三)被收容人员中的呆傻人员，需要查清地址的。
第十四条 各省、自治区、直辖市之间的遣送工作，采取对口遣送、接收的办法。对口遣送接收的收容遣送站的任务是：统一接收外地送回本省、自治区、直辖市的流浪乞讨人员；统一向境外遣送外省、自治区、直辖市的流浪乞讨人员。
各省、自治区、直辖市负责对口遣送接收的收容遣送站的设置，由地方报民政部确定。
第十五条 收容遣送站在遣送流浪乞讨人员时，要取得铁道、交通部门协助。在购买车(船)票、进站上车(船)等方面，要给予优先照顾；车(船)执勤民警要协助遣送工作人员加强管理。
第十六条 收容遣送站实行遣送工作责任制。省、自治区、直辖市之间的遣送，要将流浪乞讨人员送到对口的收容遣送站；在省、自治区、直辖市内的遣送，要送到其户口所在地的县(市)人民政府，县(市)人民政府要指定部门和人员负责接收。接收单位清点人数后要开具签收证明。
收容的呆傻人员，要在查清住址后遣送。在遣送途中，不得沿途丢弃。
第十七条 在遣送途中需要中转、办理临时食宿和转车手续的，由承担中转任务的收容遣送站协助解决。全国负责中转任务的收容遣送站的设置，由民政部商有关地方确定。
第十八条 流浪乞讨人员的安置工作，由其户口所在地的人民政府负责。户口已经注销的，当地公安机关应准予落户。把被收容人员送到县(市)以后，由县(市)人民政府责成有关社队、街道予以安置，认真帮助解决他们的生产、生活困难，使其不再外流。
第十九条 对无家可归、有劳动能力而原户口所在地安置确实有困难的被收容人员，由当地民政部门报经省、自治区、直辖市民政厅(局)批准后送安置农场。
第二十条 对城市中无家可归、没有劳动能力的被收容人员，经户口所在地县(市)以上民政部门批准，送城市社会福利事业单位。
对农村中无家可归、没有劳动能力的被收容人员，经户口所在地县(市)以上人民政府批准，送农村敬老院安置或者分散安置，给予五保待遇。
第二十一条 收容遣送站要本着节约和保证工作正常进行的原则，编造收容遣送经费预算，在民政事业费内列支。收容遣送经费，包括下列几项开支：
(一)被收容人员的伙食费、遣送交通费；
(二)收容、遣送的公务费；
(三)收容遣送站工作人员的工资；
(四)收容遣送站的房屋维修及设备和收遣车辆购置经费；
(五)其他经费开支。
第二十二条 收容遣送站组织被收容人员进行生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费。
第二十三条 收容遣送站按照有关规定发给工作人员岗位津贴。
第二十四条 收容遣送站工作人员守则：
(一)不准打骂、休罚和虐待被收容人员；
(二)不准敲诈、勒索、没收、侵吞被收容人员的财物；
(三)不准克扣被收容人员的粮食和其他生活供应品；
(四)不准检查被收容人员的信件；
(五)不准任用被收容人员担任管理工作，不准使用被收容人员为工作人员干私活；
(六)不准调戏妇女。
第二十五条 收容遣送站要建立奖惩制度。对那些事业心强、模范执行政策法令，完成工作任务好的工作人员，要给予表扬、奖励；对违反工作人员守则的，要给予批评教育；对玩忽职守、违反国家法纪的，要严肃处理。
第二十六条 本细则自公布之日起施行。