摘要:新刑诉法第九十三条对羁押必要性审查做出了规定,赋予了检察机关对羁押必要性进行审查的职责。但实践中,开展羁押必要性审查工作一些机制仍有待于进一步明确、细化。

　　关键词:捕后羁押必要性审查 细化措施 完善建议


　　尊重和保障人权是新刑诉法修改的一大亮点,新刑诉法明确赋予了检察机关对于捕后对羁押必要性的审查职能,强化了人民检察院对逮捕活动执行的监督。为更好地贯彻落实新刑诉法,实现新法与司法实践的“无缝”对接,笔者结合工作实践,就如何做好捕后羁押必要性审查工作,谈几点思考意见。

　　一、建立捕后羁押必要性审查制度的正当性

　　(一)维护合法权益的恰当方式。随着国家政治民主和社会文明程序的逐步提高,我国对于人权保障问题越来越重视。针对被限制人身自由、处于羁押状态中的犯罪嫌疑人、被告人的人权容易受到侵害问题,新刑诉法规定了羁押必要性审查制度,契合我国刑事诉讼改革的目标,也是国际司法改革趋势的必然选择,是“尊重和保障人权”的良好体现。

　　(二)化解社会矛盾的有效手段。对于犯罪性质、犯罪情节较轻但造成一定后果的案件,要求犯罪嫌疑人、被告人真诚悔改,最大限度地弥补对被害人造成的损失和伤害。当事双方达成赔偿和解协议后,及时启动羁押必要性审查机制,适时变更强制措施,有助于缓和被害人与犯罪嫌疑人之间的对立关系,更有利于被害人及时获得相应的抚慰和赔偿,从而达到化解社会矛盾的目的。

　　(三)节约司法资源的必要措施。近几年,刑事案件的发案率一直居高不下,看守所经常人满为患,相关的财政支出也在逐年增加。对符合条件的犯罪嫌疑人、被告人依法适时解除羁押,可以有效缓解看守所人满为患的压力,从而降低司法成本,节约司法资源。同时对共同犯罪嫌疑人恰当运用羁押必要性审查机制,可以促使其中的从犯、胁从犯为争取宽大处理而积极交代自己的犯罪事实,检举揭发他人罪行,从而大大提升司法效率。

　　(四)强化监督职能的重要延伸。人民检察院是法律监督机关,在捕后对羁押必要性的审查体现了对刑事诉讼实施的法律监督权。逮捕作为最严厉的刑事强制措施,检察机关的侦查监督部门目前虽然承担着对逮捕措施启动的第一道审查。但是检察机关作为逮捕决定的作出者,却始终缺乏对犯罪嫌疑人羁押状态的持续监督。捕后羁押必要性审查制度的确立,使检察机关的法律监督职能从审查批捕延伸到了捕后羁押,有利于防止长期羁押和不当羁押,切实加强了检察机关对强制措施滥用的监督力度。

　　二、实施捕后羁押必要性审查面临的困惑

　　(一)民众心理难以认同。“构罪即捕”、“捕押合一”是过去几十年刑事司法工作中一直延续下来的惯性做法,对普通民众来说,自从犯罪嫌疑人被抓起来的一刻起,心理上就倾向于认为犯罪嫌疑人是“犯事了”,有罪推定的观念仍深深扎根于人们心中。反之,如果没有被羁押而逍遥在外,那就是案结事了,人们还没有建立非羁押候审的观念。倘若逮捕后又释放或变更强制措施,有的民众在不懂法、不知情的情况下,对于“逍遥法外的犯罪份子”在心理就难以接受,必定怀疑司法工作人员有不公正或徇私枉法等违法犯罪行为,被害人及其家属甚至会出现上访,酿成群体性事件。

　　(二)考核机制存有冲突。现有的逮捕质量考核体系仅对逮捕后的案件判处实刑予以正面评价,批捕后释放或变更强制措施的案件被视为质量不高的案件,而羁押必要性审查机制就是在继续羁押必要性丧失时,变更为取保候审等非羁押性强制措施,因此,羁押必要性审查制度与审查逮捕部门的利益诉求存在一定的冲突。另外,检察机关审查认定犯罪嫌疑人、被告人无需继续羁押,而建议释放或变更强制措施,当出现该被释放或变更强制措施犯罪嫌疑人、被告人逃跑或再犯罪的情况而不能够保障刑事诉讼顺利进行时,虽未规定此时应当由该审查的检察官承担责任,但其必定面临重大压力。

　　(三)相关细节有待完善。新刑事诉讼规则虽然明确了羁押必要性审查的启动主体、职能划分、启动情形、具体方式等,但对如何启动、申请主体、运作程序、司法救济等方面没有作进一步地规定。同时,刑诉规则规定由侦监、公诉、监所三个部门分散承担羁押必要性审查职责,这就出现了“共同管辖”的问题,容易产生相互推诿和扯皮情况,导致羁押必要性审查制度不能落实到位。另外,羁押必要性审查面临如何融入目前执法办案工作机制的难题,如在捕后继续侦查过程中,公安机关很少主动将案件后续进展情况与侦监部门进行沟通,而侦监部门因人力有限难以对批捕案件进行捕后跟踪。

　　三、实施捕后羁押必要性审查应考虑的因素

　　(一)羁押必要性审查要与刑事和解制度相结合。羁押必要性审查机制目的在于保护犯罪嫌疑人的合法权益,但也要充分考虑被害人的意愿与权益。在进行羁押必要性审查时,要重点考查犯罪嫌疑人是否真诚悔罪、是否赔偿被害人损失、是否取得被害人谅解,将案件当事人刑事和解作为有无羁押必要性的重要依据。

　　(二)羁押必要性审查要与律师介入制度相结合。按照新刑诉法规定,检察机关在进行羁押必要性审查时,在不影响侦查的前提下,辩护律师可以介入,将犯罪嫌疑人社会危害性以及其他没有羁押必要性的材料提交办案部门,赋予律师对有关犯罪嫌疑人有无羁押必要性证据申请调查取证的权利,使得办案部门能够对犯罪嫌疑人有无羁押必要性有更为全面的了解。　

　　(三)羁押必要性审查要与执法办案实际相结合。要遵循检察工作的实际情况和规律,根据定期和不定期两种审查方式的客观情况恰当的规定审查的部门。在审查操作程序的规定上必须既要考虑侦查监督、审查起诉和监所检察工作的实际情况,同时必须考虑何种审查操作规范既能高效率的办理案件,又能客观公正的保护在押嫌疑人的合法权益,做到理性、平和、公正、高效的开展羁押必要性审查工作。

　　(四)要注重法定羁押和酌定羁押相结合。在进行羁押必要性审查时,要注重保持国家利益和公民自由之间的平衡,使惩罚犯罪与保障人权的目的都得到兼顾。在实际工作中,要坚持法定羁押原则,对新刑诉法第七十九条明确规定需要羁押的要坚决羁押,对符合新刑诉法第六十五条、第七十二条取保候审和监视居住条件的,要坚决不予羁押。同时要坚持酌定羁押原则,对一些未成年、老年人犯罪;过失犯罪;亲戚之间、邻里之间、夫妻之间的激情犯罪等等,要慎用强制措施,能不逮捕的坚决不捕,确保案件顺利推进和当事人权利得到保障。

　　四、捕后羁押必要性审查制度的细化措施

　　(一)实施量化评估。为了使捕后羁押必要性审查工作更加规范,应当采取量化评估的方法。案件承办人设定一个有无羁押必要性的考核标准值,根据事先规定的标准,制作《犯罪嫌疑人(被告人)羁押必要性评估表》,对在押的犯罪嫌疑人(被告人)是否存在继续羁押的必要性进行量化分析,将计算出的考核分数与评估体系设定的考核标准值进行比对,进而判断被羁押人员有无羁押的必要性。

　　(二)制作规范文书。在没有羁押必要性审查相关模板之前,要立足实际,根据办案需求,在借鉴正式文书的基础上,结合羁押必要性审查案件的规定需要,制作比较规范的《羁押必要性审查案件受理登记表》、《羁押必要性审查意见呈批表》、《羁押必要性审查报告》、《建议函》等,提高羁押必要性审查的严谨性和公信力,推进捕后羁押必要性审查工作的顺利开展。

　　(三)细化审查程序。对于捕后羁押必要性的审查可以采取“承办人审查、部门负责人把关、检察长或者检察委员会决定”的方式来进行。①由批准逮捕案件的具体承办人向侦查机关了解捕后案件侦查中有无证据变化等情况,向本院监所部门的驻所监察室了解犯罪嫌疑人的捕后表现和身体状况。对于犯罪嫌疑人存在可能不需要继续羁押的情况时,由具体承办人提交《羁押必要性审查报告》,启动审查程序;②由部门负责人对办案人的报告和犯罪嫌疑人的综合材料进行审查;③对于审查后认为不适宜再继续羁押的案件报本院检察长决定。如遇意见分歧或者其他原因,还可提交本院检察委员会讨论决定。④按照《刑事诉讼法》第九十三条规定,侦查监督部门用《检察建议书》的形式向公安机关提出释放或者变更强制措施的建议。⑤如公安机关没有按照法律规定于十日内将处理情况通知检察院,本级检察院可将此情况报送上级检察院,由上级检察院与同级公安机关共同协调处理。

　　五、完善捕后羁押必要性审查制度的建议

　　(一)加强释法说理,消除民众疑虑。一方面,加强普法宣传,利用网络、报刊、电视、电台等媒体对修改后的刑诉法进行宣传,使广大民众理解“尊重和保障人权”原则,拥护捕后羁押必要性审查制度落实;另一方面,在犯罪嫌疑人入所时及时向其发放《捕后羁押必要性审查提醒书》,明确告知其享有申请变更强制措施及释放的权利,并详细告知申请的理由、需要的材料及相关的程序,使其知晓什么情况下可以申请以及怎样申请启动羁押必要性审查,最大限度保护犯罪嫌疑人的合法权益;同时,司法机关在对犯罪嫌疑人、被告人撤销或变更强制措施时,要加强对当事人及民众释法说理、答疑解惑,特别是要争取被害人一方的理解与支持,以防止被害人误解检察机关提出相关建议的初衷与目的,继而引起人民群众对检察工作的不满,影响检察机关的执法权威与公正形象。

　　(二)改进考核机制,确立正确导向。要全面开展羁押必要性审查工作,应按照司法工作规律,科学确定业务考核的指标体系,改进考评方法,不人为控制不捕率、捕后变更率、不诉率,才能确立正确的执法导向,实现办案数量、质量、效果的有机统一。笔者建议将羁押必要性审查工作作为一项重要考核指标,将审查部门通过羁押必要性审查发现并提出变更强制措施的行为作为考核加分项,纳入各审查部门和承办人的业务考核中。

　　(三)建立联动机制,形成监督合力。一方面,要实行内部协调配合,尽管新《刑事诉讼法》和《规则》已经明确审查主体,但在实践操作中三个部门在行使羁押必要性审查权力之时应当相互协调、互相配合,建立内部一体化协调机制,定期进行沟通,遇有情况变化应当及时通知其他部门,只有这样才能形成监督合力,使得该项制度的作用得到最大程度发挥。另一方面,要加强外部沟通交流,加大与侦查机关的协调力度,建立信息互通渠道,促进双方之间认识的一致,对存在分歧的意见及时沟通进行研究解决,避免因认识的不一致而妨碍审查机制的顺利进行。
辽宁省抚顺市人民政府


抚顺市人民政府关于东西四路地区管理暂行办法

　（１９９７年６月３０日　抚顺市人民政府令第３０号　市政府第７０次常务会议通过）



第一章　总则





　　第一条　为进一步繁荣区域经济，发挥文明城市活动示范点的作用，加强对东西四路步行商业街及延伸区域管理，根据有关法律、法规的规定，制定本办法。


　　第二条　本办法所称东西四路地区为西起西三街，东至自由路，北到东西一路，南止东西七路。


　　第三条　东西四路地区的一切单位和个人均应遵守本办法。


　　第四条　东西四路地区管理遵循依法治理、标本兼治、统一规划、分步实施的原则，建成整洁、优美、文明、有序的商业区。


　　第五条　东西四路管理委员会（以下简称管委会）为市人民政府派出机构，委托新抚区人民政府领导组织管委会工作，具体负责本办法的实施。管委会设立的专业管理所（队、站），依据法律、法规的规定或受有关行政机关的委托，行使监督、管理与处罚权。其职责是：
　　（一）对道路挖掘、基建和商业占道、房屋立面装修、户外广告牌匾设置、亮化等的审批、收费、管理工作；
　　（二）负责区域内各种违章建筑及“六乱”现象的清理；
　　（三）负责区域内的市容管理及对违反市民“十不”行为的查处；
　　（四）负责对区域内社会办及区办市场的管理；
　　（五）负责区域内的社会治安、交通秩序管理。
　　管委会根据法律、法规和市政府规章，制定东西四路具体管理措施，报区政府批准后，组织实施。


　　第六条　市政府各部门应积极支持管委会依法做好东西四路地区的综合管理工作。
　　市、区政府每年拨出一定资金用于东西四路地区的建设和管理。

第二章　市容环卫管理





　　第七条　管委会和市容环境卫生管理部门，应加强对东西四路地区的市容环境卫生管理。


　　第八条　东西四路地区企事业单位应做到牌匾规范、橱窗落地、服务文明、环境优美，立面及橱窗装修应采用外形美观、防腐耐用装饰材料。


　　第九条　东西四路地区严禁无证养犬或将有证犬带入步行商业街内。


　　第十条　东西四路地区单位和居民排放的垃圾实行袋装化，在早７点前用塑料封好，投放在指定地点，不准散倒或倒入居民住宅楼垃圾通道。


　　第十一条　东西四路步行商业街的单位定期刷洗责任区地面，严格执行“门前五包”责任制。


　　第十二条　东西四路地区内设置户外广告、牌匾、橱窗、画廊，须经管委会批准。户外广告、牌匾、橱窗、画廊应整洁、美观，文字规范，宣传情趣健康，无不良文化现象，不得有碍观瞻和消防、交通安全。


　　第十三条　东西四路地区房屋沿街一侧，将窗户改门，增设门斗、摊亭、台阶、坡道等立面装修须经管委会批准。

第三章　市场管理





　　第十四条　管委会应加强对地区内社会办和区办市场、摊区的规划和管理，保障合法经营，禁止无照经营，并保障消防通道畅通。


　　第十五条　凡申请在东西四路地区（步行商业街除外）摆摊设点，须经管委会批准，在指定地点经营，对乱摆摊点或不在指定地点经营的予以取缔。


　　第十六条　经批准的早、晚集市，应严格按照管委会有关规定，加强管理，按时开放和关闭。


　　第十七条　在东西四路地区新设立餐、饮、娱乐场所应先征求管委会意见。

第四章　治安交通管理





　　第十八条　管委会应加强该区域内的社会治安综合治理，维护社会秩序，保护公民、法人的合法权益不受侵犯。


　　第十九条　管委会加强对道路交通的管理，纠正违章，确保交通安全、道路畅通。


　　第二十条　东西四路步行商业街禁止一切车辆通行、停放。东西四路步行商业街各交叉路口禁止车辆停放。

第五章　市政设施管理





　　第二十一条　在东西四路地区挖掘、占用道路、维修管线，须经管委会与有关部门联合审批后方可施工。


　　第二十二条　经批准在东西四路地区挖掘道路，须按有关规定及时修复。上、下水、供气、供电、通讯设施必须保持畅通完好，出现故障，应在规定的时限内修复。

第六章　罚则





　　第二十三条　对有下列行为的，由管委会下设的管理所（队、站）责令限期改正，并可依据以下规定予以处罚：
　　（一）在东西四路地区未按规定要求做到牌匾规范、橱窗落地、服务文明、环境优美的，处５００元以下罚款；
　　（二）对不按规定实行垃圾袋装，乱排放垃圾的，处５０元以下罚款；
　　（三）对未按规定清洗路面的，处５０元以下罚款；
　　（四）在临街建筑物、阳台和窗外堆放、吊挂有碍市容观瞻的物品，单位和个人封闭阳台与原建筑物风格不一致，在通知限期内未改正的，处１００元以下罚款，并按有关规定予以强拆；
　　（五）在区域内吐痰、便溺、乱扔污物、乱设摊点、乱贴广告、标语的按《抚顺市民行为奖惩办法》处罚；
　　（六）在区域内无证养犬或将有证犬带出户外的按《抚顺市市区犬类管理办法》从重处罚；
　　（七）区域内单位未按规定完成除雪任务的，按应承担的除雪任务，以每平米１０元标准交纳劳务费，拒不履行的，由交警支队扣该单位车辆牌照，对单位主要领导处以１００－２００元罚款；
　　（八）建设工程竣工后，未按规定拆除暂设设施，清除施工残土，按残土占地面积每平方米２０元对施工单位处以罚款；
　　（九）对在区域内企事业单位排放的烟尘、噪音超标，严重影响居民生活的，处以５００元以下罚款，并责令限期达标；
　　（十）在东西路步行商业街通行、停放机动车、非机车的，处２０元以下罚款。


　　第二十四条　对损坏绿地、花草树木、绿化设施的，依照《抚顺市实施〈辽宁省城市园林绿化管理办法〉细则》处罚。


　　第二十五条　对当事人处５０元以下罚款，执罚人员可当场处罚，２０元以下罚款可以当场收缴。


　　第二十六条　管委会管理人员应持市政府统一颁发的《辽宁省行政执法证》上岗，严格执法。


　　第二十七条　罚款应使用市财政部门统一制发的罚款收据，罚款一律上缴区财政。


　　第二十八条　当事人对行政处罚不服的，可以依法申请复议或向人民法院提起行政诉讼。


　　第二十九条　管委会管理人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予以制止、处罚，致使公民、法人或其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，情节严重构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第七章　附则




　　第三十条　市政府过去规定与本办法不符的，以本办法为准。


　　第三十一条　本办法应用中的问题，委托新抚区政府负责解释。


　　第三十二条　本办法自公布之日起实施。