安徽省消防条例
安徽省人大常委会
安徽省消防条例
安徽省人民代表大会常务委员会
公 告
（第二十三号）
《安徽省消防条例》已经2010年8月21日安徽省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，现予公布，自2010年11月9日起施行。
安徽省人民代表大会常务委员会
2010年8月23日
安徽省消防条例
（2010年8月21日安徽省第十一届人民代表大会
常务委员会第二十次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，根据《中华人民共和国消防法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作体系。
第三条 各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。
各级人民政府应当把消防工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，将消防业务经费列入本级财政预算，逐步增加投入，加强消防基础设施建设，提高消防科技水平，保障消防工作与经济社会发展相适应。
第四条 县级以上人民政府应当建立消防工作协调机制，设立消防安全委员会，负责协调解决消防工作重大问题，组织开展消防安全专项治理。
第五条 县级以上人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，本级人民政府公安机关消防机构具体负责实施。
县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依法做好消防工作。
第六条 预防和扑救火灾，是全社会的共同责任。
任何单位和个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何单位和成年人都有参加有组织的灭火工作的义务。
第七条 机关、团体、企业和事业等单位应当结合自身特点，做好消防安全工作，提高检查消除火灾隐患、组织扑救初起火灾、组织人员疏散逃生和消防宣传教育培训能力。
第八条 每年11月9日为本省消防日。
第九条 对在消防工作中有突出贡献的单位和个人，各级人民政府或者有关部门应当给予表彰和奖励。
对因参加扑救火灾或者应急救援受伤、致残或者死亡的人员，当地人民政府应当按照国家有关规定给予医疗、抚恤；应当追认为烈士的，由有关部门依法办理。
第二章 火灾预防
第一节 消防安全宣传教育
第十条 各级人民政府应当制订并组织实施消防安全宣传教育计划，建立健全消防宣传网络和工作机制，开展多种形式的经常性宣传教育；在农业收获季节、森林和草原防火期间、火灾多发季节以及重大节假日期间、本省消防日前后，开展有针对性的集中宣传教育。
第十一条 公安机关及其消防机构应当加强消防法律、法规的宣传，督促、指导、协助有关单位开展消防宣传教育工作，帮助公民掌握防火、灭火和逃生自救常识。
教育行政部门、学校及其他教育机构应当将消防知识纳入教育、教学和培训内容，组织开展应急预案演练、自救训练等多种形式的宣传教育活动。
科技、司法、文化、人力资源和社会保障等行政部门应当将消防知识的宣传教育纳入科普、普法、文化、职业培训工作内容。
第十二条 工会、共产主义青年团、妇女联合会、科学技术协会等团体应当结合各自工作对象的特点，组织开展消防宣传教育。
居民（社区）委员会、村民委员会应当协助人民政府以及公安机关等部门，开展安全用火用电、火灾预防、初起火灾扑救、逃生自救等消防安全常识的宣传活动。
广播、电视、报刊、互联网站等新闻媒体应当宣传消防知识，刊播消防公益广告。
供水、供电、供气、通讯等单位应当结合各自服务范围，组织开展相关的消防宣传教育活动。
第十三条 单位应当经常组织开展对本单位人员的消防安全宣传教育。
第二节 公共消防设施建设
第十四条 各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划，并根据城乡发展的需要及时依法调整。
第十五条 消防规划确定的公共消防设施用地，任何单位和个人不得占用。政府依法决定调整的，由城乡规划主管部门和公安机关消防机构按照规划另行确定适当地点。
第十六条 城乡消防安全布局应当科学、合理，对不符合消防安全要求的，应当及时调整、完善。
公共消防设施、消防装备应当与其他基础设施同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用，并保持完好有效。
公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当及时增建、改建、配置或者进行技术改造。
第十七条 全国重点镇、省重点中心建制镇应当设立消防站；有条件的乡镇可以建立消防站，地域相近的，可以统筹规划建立；其他乡镇应当建立消防点。
消防站的设立应当符合国家有关规定，配备消防车辆、器材装备、火灾报警和消防通信指挥系统等设施。消防点应当配备必要的消防器材装备。
统一规划的农村住宅区，应当设置必要的消防设施。
第三节 建设工程消防安全管理
第十八条 按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的新建、扩建、改建（含室内装修、用途变更）的建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构。公安机关消防机构按照国家规定进行审核或者备案抽查。
依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；依法应当报公安机关消防机构进行消防设计备案的建设工程，备案后经抽查不合格的，应当停止施工。
确需修改工程消防设计的，建设单位应当重新申请消防设计审核。未经审核或者审核不合格的，不得擅自施工。
第十九条 建设工程竣工后，建设单位应当向公安机关消防机构申请验收或者报送备案。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。依法应当进行消防备案的建设工程，备案后经抽查不合格的，应当停止使用。
第二十条 公安机关消防机构对受理的建设工程消防设计审核、验收应当自受理申请之日起二十个工作日内出具建设工程消防设计审核、验收意见书。
第二十一条 建设工程的消防设计、施工应当符合国家工程建设消防技术标准。建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责。
建设单位不得指使或者强令设计、施工、检测、监理等单位和个人违反消防法规和国家工程建设消防技术标准，降低建设工程消防设计、施工质量。
设计单位不得违反国家工程建设消防技术标准强制性规定进行设计。
施工单位不得擅自改变消防设计进行施工，不得使用不合格的消防产品和不符合防火性能要求的建筑材料。
工程监理单位不得同意使用或者安装不合格的消防产品和不符合防火性能要求的建筑材料。
第二十二条 人员密集场所室内外装修、装饰，应当按照消防技术标准的要求，使用防火阻燃材料；场所内使用的阻燃材料应当有燃烧性能标识。
第二十三条 安装火灾自动报警、自动灭火系统等自动消防设施的建设工程竣工后，建设单位应当委托具有相应资质的消防设施检测单位，对自动消防设施进行检测；人员密集场所、易燃易爆危险品场所在投入使用前，应当对电气线路进行检测；检测单位不得降低检测标准，不得出具虚假检测报告。
第二十四条 建筑工程施工现场的消防安全，由施工单位负责，建设单位协助。施工单位应当建立健全消防安全制度，指定专人负责施工现场的消防安全工作，配备必要的消防设施和器材。工棚、宿舍等临时建筑的设置应当符合消防安全规定。
第四节 单位消防安全管理
第二十五条 消防安全重点单位和其他单位应当履行安全自查、隐患自改等法定的消防安全职责。单位主要负责人是本单位的消防安全责任人。
消防安全重点单位由县级以上公安机关消防机构确定，并向社会公布。
生产经营场所具有一定规模的个体工商户，应当履行单位消防安全职责。履行单位消防安全职责的个体工商户的具体标准，由省人民政府公安机关规定并公告。
第二十六条 公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当依法向场所所在地县级以上公安机关消防机构提供材料，申请消防安全检查。
公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。
第二十七条 举办大型群众性活动，承办人应当依法向公安机关申请安全许可，制定灭火和应急疏散预案并组织演练，按照有关规定要求，落实消防安全责任。
第二十八条 同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的，应当书面约定各方的消防安全责任，制定联合灭火和应急疏散预案。难以形成书面约定消防安全责任的，由公安机关消防机构进行协调。对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施、消防车通道，应当确定责任人统一管理，共用各方不得妨碍他人使用。
第二十九条 实行承包、租赁或者委托经营的，产权单位提供的建筑物应当符合消防安全要求，当事人应当在订立的合同中依照有关规定明确各方的消防安全责任。承包、承租或者受委托经营的单位应当在其使用、管理范围内履行消防安全职责。
第三十条 物业服务企业提供物业管理服务，应当与业主约定双方的消防安全责任。物业服务企业应当根据物业服务合同的约定，对物业管理区域内的共用消防设施、器材进行维护管理，确保其完好有效，提供消防安全防范服务。
物业服务企业应当落实消防安全责任，保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通。
业主应当维护住宅的消防安全，遵守用火、用电等消防安全管理规定，不得占用防火间距，不得堵塞消防通道。
第三十一条 生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险品，应当执行消防技术标准和管理规定。
城市人民防空地下工程和其他地下工程不得用于生产、储存、经营易燃易爆危险品。
第三十二条 公共娱乐场所经营单位在营业期间不得有下列危害消防安全的行为：
（一）在演出、放映场所的观众区域使用明火、燃放烟花爆竹或者使用其他产生火灾危险的烟火制品；
（二）进行电焊、气焊（割）等明火作业；
（三）将安全出口上锁、阻塞；
（四）其他危害消防安全的行为。
第三十三条 禁止在商场、集贸市场、公共娱乐场所以及具有火灾危险的车间、仓库内设置员工集体宿舍。
禁止在燃气管道、输油管道及其配套设施上修筑建筑物、构筑物和堆放影响消防安全的物品。
第三十四条 公共交通运输工具应当配置必要的灭火、逃生、救生器材，在明显位置标明紧急疏散警示。禁止携带易燃易爆危险品搭乘公共交通运输工具。
第三十五条 建筑物安装有火灾自动报警、自动灭火系统等自动消防设施的单位，应当实行消防控制室二十四小时值班制度和日常检查、维修保养制度，保证系统正常运行。
第三十六条 消防设施的安装、维修保养、检测以及消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员，应当依法取得相应的资质、资格，并对受委托提供的消防技术服务质量负责。
第三十七条 消防产品应当符合国家标准，没有国家标准的应当符合行业标准。
依法实行强制性产品认证的消防产品，由具有法定资质的认证机构按照国家标准、行业标准的强制性要求认证合格后，方可生产、销售、使用。
禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。禁止伪造、租借、买卖、转让消防产品的相关证明文件。
第三十八条 易燃易爆危险品生产、储存、运输、销售企业和公众聚集场所经营单位应当按照国家的有关规定投保火灾公众责任险。
第三十九条 下列人员应当接受消防安全技能培训：
（一）单位的消防安全责任人、消防安全管理人；
（二）专职、兼职消防管理人员；
（三）消防控制室的值班、操作人员；
（四）法律、法规规定应当接受消防安全专门培训的人员。
第三章 消防组织
第四十条 各级人民政府应当加强城乡消防组织建设，根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，培养消防技术人才，增强火灾预防、扑救和应急救援的能力。
第四十一条 县级以上人民政府应当按照国家有关规定建立公安消防队、专职消防队。
乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、志愿消防队。
法律规定的单位应当依法建立单位专职消防队，承担本单位的火灾扑救工作。
省级以上风景名胜区和列为省级重点文物保护单位的古建筑群的管理单位，应当根据需要建立专职消防队或者志愿消防队。
居民（社区）委员会、村民委员会、单位根据需要，依托治安联防、保安等组织建立志愿消防队。
第四十二条 公安消防队、专职消防队应当组织实施专业技能训练，配备、维护装备器材，落实执勤值班制度，保持人员、消防装备处于经常性战备状态，依照国家规定承担火灾扑救、重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。
第四十三条 专职消防队的组建单位应当与消防员签订劳动合同，保障消防员依法享受社会保险和工资、福利待遇。
第四十四条 志愿消防队应当加强消防安全知识和消防技能的学习，定期组织开展消防演练、消防安全宣传、防火检查巡查，参与火灾扑救，协助保护火灾现场等工作。
志愿消防队员参加外单位火灾扑救时，本单位应当予以支持。
第四十五条 公安机关消防机构应当为专职消防队、志愿消防队制定培训计划，明确培训标准和要求，对专职消防队、志愿消防队等消防组织进行培训和业务指导。
第四章 灭火救援
第四十六条 县级以上人民政府应当组织有关部门开展重大危险源火灾风险和危害评估，针对本行政区域内的火灾特点，制定应急预案，建立应急反应和处置机制，为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障，开展必要的演练。
第四十七条 任何人发现火灾都应当立即报警。任何单位、个人都应当为火灾报警无偿提供便利，不得阻拦报警。
禁止谎报火警。
第四十八条 任何单位发生火灾，应当立即组织力量扑救。邻近单位有义务支援发生火灾单位扑灭火灾、抢救人员和财物。
禁止组织未成年人参加火灾扑救。
易燃易爆危险品场所发生火灾，事故单位应当立即组织疏散危险区域内的人员，并采取措施，防止爆炸或者中毒等事故发生。
第四十九条 公安消防队、专职消防队实行二十四小时值勤，接到火警后应当立即赶赴火灾现场，进行火灾扑救和应急救援。专职消防队应当服从公安机关消防机构的统一调动，参加火灾扑救和应急救援。
第五十条 发生需要启动应急预案的火灾，当地县级以上人民政府应当启动应急预案，并按预案要求，统一指挥火灾扑救和应急救援工作，调集应急物资、装备参加救援。
第五十一条 消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，在确保安全的前提下，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制，其他车辆、船舶以及行人应当让行并不得穿插超越；收费公路、桥梁等免收车辆通行费。交通管理人员应当保证消防车、消防艇迅速通行。
第五十二条 公安消防队、专职消防队扑救火灾、实施应急救援，不得收取任何费用。
单位专职消防队、志愿消防队等消防组织参加扑救外单位火灾所损耗的燃料、灭火剂和器材、装备等，由火灾发生地的人民政府给予补偿。
第五十三条 公安消防队、专职消防队在组织开展灭火和应急预案演练、重大危险源火灾风险和危害评估等工作时，有关单位应当予以协助。
第五十四条 在修建道路以及停电、停水、截断通信线路时有可能影响消防队灭火救援的，有关单位应当事先通知当地公安机关消防机构。
第五章 监督检查
第五十五条 县级以上人民政府应当与本级人民政府有关部门和下一级人民政府签订消防工作目标责任书，对本级人民政府有关部门、下一级人民政府履行消防安全职责的情况进行监督检查和考核。
第五十六条 公安机关消防机构应当对机关、团体、企业和事业等单位遵守消防法律、法规的情况进行监督检查。
公安派出所可以对居民住宅区的物业服务企业、村（居）民委员会履行消防安全职责的情况和省人民政府公安机关确定的单位实施日常消防监督检查。公安机关消防机构应当对公安派出所消防监督检查工作给予指导，定期对公安派出所民警进行消防监督业务培训。
公安机关消防机构、公安派出所的工作人员在履行监督检查等职责时应当出示证件，自觉接受社会和公民的监督。
第五十七条 消防监督检查采取以下方式：
（一）对公众聚集场所在投入使用、营业前的消防安全检查；
（二）对单位履行法定消防安全职责情况的监督抽查；
（三）对举报投诉的消防安全违法行为的核查；
（四）对大型群众性活动举办前的消防安全检查；
（五）根据需要采取的其他方式。
第五十八条 有关单位或者个人应当配合消防监督检查，如实提供有关情况和资料。有关情况和资料涉及国家秘密和商业秘密的，消防监督检查人员应当保密。
第五十九条 单位或者个人发现存在影响公共安全的火灾隐患，应当向当地公安机关消防机构或者公安派出所报告。公安机关消防机构或者公安派出所接到报告后，应当及时派员核实处理。
第六十条 公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；对存在重大火灾隐患的单位，公安机关消防机构应当向社会公布；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。
第六十一条 县级以上人民政府质量技术监督部门、工商行政管理部门、公安机关消防机构应当按照各自职责加强对消防产品的监督检查，建立信息通报制度和联合执法机制，向社会公布监督检查结果。
第六十二条 公安机关消防机构及其工作人员应当依法履行职权，做到公开、公正、严格、文明、廉洁、高效，不得有下列行为：
（一）对不符合消防安全要求的消防设计文件、建设工程、场所准予消防设计审核合格、消防验收合格、消防安全检查合格；
（二）无故拖延消防设计审核、消防验收、消防安全检查、火灾事故调查，不在法定期限内履行职责；
（三）发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人整改；
（四）接到报警后不立即赶赴现场；
（五）利用职务为用户、建设单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者消防技术服务机构、消防设计单位、消防设施施工单位；
（六）将消防车、消防艇以及消防器材、装备和设施用于与消防和应急救援无关的事项；
（七）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
对公安机关消防机构及其工作人员执法中的违法行为，任何单位和个人都有权向公安机关或者其他有关机关进行检举、控告。
第六章 法律责任
第六十三条 违反本条例规定，各级人民政府未履行消防安全职责、严重影响消防工作的，由上级人民政府予以通报，并责令限期改正；发生重特大火灾的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十四条 违反本条例第十八条规定，建设单位修改经公安机关消防机构审核合格的建设工程消防设计，未经审核或者审核不合格擅自施工的，由公安机关消防机构责令停止施工，处三万元以上十五万元以下罚款；情节严重的，处十五万元以上三十万元以下罚款。
第六十五条 违反本条例第二十二条、第三十三条规定，有下列行为之一的，由公安机关消防机构责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上三万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，处三万元以上五万元以下罚款：
（一）在人员密集场所室内外装修、装饰，未按照消防技术标准的要求使用阻燃材料的；
（二）在商场、集贸市场、公共娱乐场所以及具有火灾危险的车间、仓库内设置员工集体宿舍的。
有前款第一项行为，逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以警告或者五百元以上二千元以下罚款。
第六十六条 违反本条例第三十二条规定，公共娱乐场所经营单位在营业期间进行电焊、气焊（割）等明火作业或者将安全出口上锁、阻塞的，由公安机关消防机构责令改正，处五千元以上三万元以下罚款；情节严重的，处三万元以上五万元以下罚款。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以警告或者五百元以下罚款。
第六十七条 违反本条例第三十五条规定，消防控制室二十四小时值班制度和日常检查、维修保养制度不落实，未保证系统正常运行的，由公安机关消防机构责令改正，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以警告或者五百元以下罚款。
第六十八条 违反本条例第六十二条规定，公安机关消防机构及其工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十九条 当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构依法强制执行。住房和城乡建设、工商行政管理、文化等有关部门，以及供水、供电、供气等单位应当予以协助。
第七章 附 则
第七十条 本条例自2010年11月9日起施行。1999年8月1日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2004年6月26日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议修正的《安徽省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》同时废止。
通信行政执法的复议监督
王春晖
引言
“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”江泽民同志在党的十六大报告中的这段话，对监督行政法律关系理论的建立具有战略上的指导意义。通信行政执法，是指通信行政机关或机构为了执行法律、法规和规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人采取的具体影响其权利义务，实现通信行政管理职能活动的行政行为。长期以来，由于受传统观念的影响，形成了人们只重视刑法、民法而轻视其他部门法的倾向。再加上行政机关主要靠政策办事，因而一提起执法便自然想起公安、检察、法院的执法活动，而忽视了承担大量执法任务的行政机关，尤其是通信行政机关更被人们忽视。随着我国社会主义法制的日益健全，人们法制观念的逐步加深，开始认识到，凡是执行行政职能，与公民、组织发生某种权利义务关系的行政机关，都应是执法机关。但是社会经济的发展也要求行政机关及其行为必须走向法制化，具体到通信行政执法也必须全面走向法制化，以适应社会主义市场经济发展、社会进步和加入世贸组织后新形势的要求。这就要求通信行政执法的产生及其职权职责必须有明确的法律规定；通信行政机关的执法活动，必须合乎法律之规定，不得超越法律、法规及规章。因此，加强通信行政执法的监督必须提到议事日程。目前，我国尚未形成完善的通信行政执法监督体系，通信行政执法监督的主要手段是行政复议。然而，大多数管理相对人在通信行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益时，不去积极地行使通信行政复议权，他们认为我国的通信行政复议尚不能成为一种有效的救济手段。如何确保通过通信行政复议的手段监督通信行政机关依法行使职权，是通信管理相对人普遍关心的问题。因此，有必要就通信行政复议监督的相关问题作一介绍。
（一）通信行政复议概述
通信行政复议，是指通信行政管理相对人认为通信行行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出具体行政行为的通信行政主管机关的上一级通信行政主管机关申请复议，由有复议管辖权的通信行政主管机关对具体通信行政行为重新进行审查，并作出裁决的一种行政活动。通信行政复议是上级通信行政主管机关对下级通信行政主管机关进行层级监督的一种较规范的活动，是通信行政机关对通信行政执法监督的重要组成部分。
通信行政复议，是解决通信行政机关在行使通信行政职权过程中与管理相对人发生的关于权利义务争议的重要途径之一。通信行政争议的产生是由于管理相对人对通信行政权力行使的程序、目的产生疑义或不服。但是，通信行政争议的构成应符合以下条件：
１、必须有一方是通信行政管理机关
根据我国通信行政管理体制和现行的通信法律、法规规定，在我国履行通信管理职能的机构有两级，即中央通信行政管理机构和省级通信行政机构；地、市级的通信管理职能仍缺位。通信行政机关在履行通信管理职责过程中，不可避免地要与管理相对人发生纠纷，这里的管理相对人包括另一行政机关。但是纠纷当事人之中必须一方是履行行政管理职权的行政机关。例如某通信行政执法机关由于某公安机关擅自改变专用线路的使用范围，对该公安机关给予警告，并处50000元罚款，该公安机关认为处罚太重与通信行政执法机构发生争议，在这一因具体通信行政行为引起的行政争议中，两方当事人均为行政机关，但是公安机关是管理相对人，而通信行政管理机关则是依法履行通信行政管理职能的具有通信行政处罚权的行政机关。这是行政纠纷区别于民事纠纷的一个显著特点。
２、争议的标的是通信行政主体的行政行为
如果说通信行政主体是构成通信行政争议的形式要件，那么，通信行政行为是构成通信行政争议的实质要件。判断一个争议是否属通信行政争议，仅仅看争议当事人中是否有通信行政机关是不够的，我们还必须看争议的标的性质。只有争议标的是通信行政行为的，才是通信行政争议。例如某通信行政管理机关因购买办公用品与另一方(供方)发生争议，就不属行政争议，道理很简单，他们发生争议的标的是购销行为。
综上所述，通信行政争议的构成，除争议的当事人中一方必须是行使通信行政权力的组织外，争议的标的还必须是通信行政主体的具体行政行为。
在明确了通信行政争议的构成要件后，我们就可以得出了明确的通信行政复议概念，即：通信行政复议是通信行政机关按照特定的程序和要求处理通信行政争议的活动。我们可以从以下几方面来把握这一概念。
１、通信行政复议是通信行政机关的活动。
通信行政机关是行使通信行政权力，执行国家通信法律、法规、规章，管理国家通信事务的机关。通信行政机关在通信行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性，然而，通信行政机关在进行通信行政复议过程中，又拥有司法职权，例如，复议申请必须在规定的期限内提出，复议必须向有管辖的行政主管机关提出，复议决定也必须在规定的期限内作出。这表明，通信行政复议是集行政性和司法性于一体的。
有人曾担心，行政复议机关一方面拥有行政权，另一方面又拥有司法权，两权的结合是不公平的，不可避免地会出现专制。笔者认为这一担心是大可不必的。这是因为，行政机关的权力来源于法律，行政机关只能享有法律赋予的权力，按照法律规定的条件行使权力，这是民主和政治的基本要求。然而，一切权力具有多方面性质，可以产生良好的结果，也可能产生不良的结果。只有当行政权力的行使符合法律规定的时候，才会产生良好的结果，否则必然对社会和个人产生侵害。因此，依法行政是行政权力存在的先决条件。实践中，通信行政机关违法行政的现象是屡见不鲜的。这样，行政权力的行使就必须受到监督；行政权力逾大，监督的机制也必须随之加强。行政机关的专业化程度和技术性的要求是很高的，致使行政争议的案件极为复杂，特别是通信行政争议案件，它涉及许多有关电信技术方面的专业知识和电信业务知识。如果将这些行政争议案件都推给人民法院，那么法院定会力不从心，影响办案质量，同时给行政效率的提高也造成障碍。这样人们开始了寻求解决行政争议的新途径。行政争议的解决，法院具有法律上的优势，但它也有自己的不足，那就是行政管理的专业和技术，而这些正是行政机关的优势。并且，大量的行政争议发生在行政实践中，行政部门对这些争议的事实和背景更加了解。例如某单位未经申报开办了电话语音信息服务，通信行政机关依法对该单位进行行政处罚，并同时责令该单位向电信企业补交因开办电话信息服务所占用的中继线费用。然而，该用户不认为自己从事的业务属电话信息服务，也拒绝向电信企业补交中继线费用，这样就产生了争议。那么，要确定该单位是否违反了通信行政法规擅自开办电话信息服务，是否要补交中继线费用，首先要明确何为电话信息服务，何为中继线。这些电信业务的界定，正是通信行政主管机关的优势，这些争议的事实和背景也只有通信行政机关最为了解。这样将行政争议交由行政机关进行复议是最为恰当的。况且，行政机关解决行政争议的权力是依法行使的，而且这种权力也不是最终的权力。管理相对人对行政机关的复议决定不服，可以在规定时间内提起行政诉讼，请求司法审查。人民法院才是解决行权争议的最终途径。
有关行政复议制度，各国的行政法都有类似的规定。例如，1951年韩国的《行政诉愿法》就是一部规定公民在行政领域中行使救济权的重要法律。这部法律的重要特点之一就是规定了“诉愿前置原则”，所谓“诉愿前置原则”，是指公民对行政机关的行政行为不服时，应当先向行政机关申请诉愿，只有对诉愿或裁决不服时，才能向法院提起行政诉讼。这种制度的主要目的是为了将行政纠纷尽可能弥息在行政过程中，从而减轻法院的负担。1962年日本的《行政不服审查法》也确立了行政机关对行政案件的处理权。1991年美国的《路易斯安娜州行政程序法》也规定了有行政复议前置的内容，这部行政程序法典尽管仅适用于美国的路易斯安娜州（The Louisiana State），但在立法模式上，它与美国《联邦行政程序法》和《各州标准行政程序法》颇为相似。《路易斯安娜州行政程序法》的一个重要原则就是不适用司法审查穷尽所有行政救济手段原则。这个原则是美国司法审查的一项原则，它的主要内容是，行政机关作出决定后，受害人不服要将该决定提请法院司法审查前，应当先请求行政救济，只有在走完所有的行政救济途径后，才有权提起司法审查。由此看来，由行政机关处理行政争议，实行行政复议前置原则是现代世界各国普遍采用的一种制度。我国1999年的《行政复议法》也明确规定了行政复议制度，在我国行政法制建设中的地位。
２、通信行政复议是通信行政机关处理通信行政争议的活动。
通信行政主管部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。如何区别这两种争议，关键在于主张权利的人所针对的另一方当事人是依法行使行政权力的行权机关，还是所针对的另一方当事人是与主张权利的人处于平等地位的公民、法人或者其他组织，前者发生的争议为行政争议，后者发生的争议属民事争议。但是，在通信行政复议中，这种争议只能以行政争议出现，即主张权利的人只能以通信行政机关为另一方当事人。否则，就会出现复议机关对民事争议进行复议的情况。例如甲单位未申领经营许可证，擅自从事无线移动通信，通信行政管理机关对甲单位作出停业没收非法所得并向电信企业赔偿所占中继线30万元的裁决，如果甲单位不服有关赔偿裁决，向上一级通信行权管理机关申诉，被申请人只能是原处分机关，上一级通信行政管理机关复议解决的是甲单位与原通信行政处罚机关之间的关于停业没收非法所得并向电信企业赔偿的裁决，而不是甲单位与电信企业之间的赔偿争议。因为甲单位与电信企业之间的赔偿争议是处于平等地位的法人或其他组织之间的争议，属民事争议；而通信行政复议解决的只是通信行政争议，即主张权利的人所针对的另一当事人是依法有权实施行政处罚的通信行政机关。因此，没有行政争议，就没有必要进行行政复议。
３、通信行政复议是通信行政机关按照法定的程序和要求解决通信行政争议的活动。
行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议双方纠纷的活动。这一点和人民法院作为第三方解决各种争议的特点是一致的。行政复议的这一特性要求复议机关和作出行政行为的行政机关必须分开，同时也要求行政复议必须按照法定的程序进行，这就是行政复议程序的司法性。行政复议程序的司法性使行政复议和法院审判一样，有许多制度贯穿其中，例如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度、答辩制度等。但是行政复议程序的主要特点还是体现在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原则，这一点在行政复议的程序上有比较明显的体现。例如行政复议制度，复议机关从收到复议申请书至作出决定止，时间最长不超过两个月；行政复议过程中证据的判断、收集也不象法院那样正式，这些都体现了行政复议的行政性。行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决行政争议。因此，对解决行政争议来讲，行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。实践中，大量的行政争议都是通过行政复议解决的。
行政复议已成为各国解决行政争议仿效的一种制度。行政复议制度一方面可以发挥行政复议机关业务上、技术上的优势，提高了解决行政争议的效率，另一方面引入了司法性程序，保证了复议的客观性、公正性，大大地推动了行政法治化的发展，把许多行政争议消灭在法院诉讼之前，这无论对行政机关还是人民法院来说，都是一件利国利民的好事，它可以减少公民、法人和其他组织不必要的诉累。
４、通信行政复议是上级通信行政主管机关对下级通信行政主管机关进行的一种层级行政监督。
通信行政监督可以在行政行为实施过程中采取，也可以在通信行政行为完成之后采取；可以由上级通信行政主管机关主动采取，也可以由利害关系人请求作出通信行为机构的上级通信行政主管机构采取。行政复议就是有权的上级通信行政主管机关依据利害关系人的请求复查原具体通信行政行为的一种措施。复查时发现原具体通信行政行为违法或不当，就必须依法纠正。因此，这种复查的过程，就是行政复议机关对原具体通信行政行为机关实施的一种行政监督的过程。
通信行政复议作为一种行政监督形式，意味着行政复议是基于领导和被领导关系而产生的，行政复议权是一种行政领导权，既不可转让，也不可委托。因此，行使行政复议权的，多数是享有行政领导权或层级监督权的行政机关。没有领导与被领导或指导与被指导关系的行政机关，不得行使行政复议权；没有行政主体资格的非行政机关和任何个人，更不能行使行政复议权。通过行政复议，上级通信行政主管部门可以及时发现并纠正下级通信行政部门违法或不当的具体行政行为；同时，也可以发现具体通信行政行为所依据的通信行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。这对改变目前存在的通信行政机关滥施处罚、无权处罚、自立章法的状况是非常有益的，它能有效地保证通信行政机关依法行使职权，做到令行禁止。
（二）通信行政复议的基本制度
通信行政复议的制度是由一系列相对独立的程序群有机结合的统一体。这一系列重要的程序是构成整个复议程序的基本要素。缺少其中一个程序群，行政复议程序就难以完成。这些相互独立的，紧密联系的程序群构成行政复议的基本制度，是整个通信行政复议的基础。这些基本制度是通信行政机关在行政复议活动中必须遵守的，当然基本制度应该以基本原则为指导。我国《行政复议法》规定的行政复议的基本原则有：
１、合法原则
行政复议机关履行行政复议职责，首先必须遵循合法的原则，这是对行政机关最基本的要求。所谓合法的原则，是指行政复议机关必须严格按照法律的规定，以事实为依据，以法律为准绳，遵照规定的程序，对被申请人作出的具体行政行为是否合法、适当进行全面审查，在此基础上，依法对既合法又适当的具体行政行为决定予以维持，对违法的或者不当的具体行政行为根据具体情况决定予以撤销、变更、确认违法，对不作为的可以责令其限期履行法定职责；申请人提出对具体行政行为依据的合法性进行审查的请求的，还要依照职权对该依据作出处理或者提请有权机关作出处理。合法原则应着重体现在三个方面：第一，行政复议机关自身必须合法。行政复议机关必须是依法负有行政复议职权的行政机关才能履行行政复议职责；第二，适用依据必须合法。目前有的通信行政机关受地方经济利益的趋动，发布了一些不符合法律和法规的文件，如果对此不加以判断和鉴别，一概地作为审理行政复议案件的依据予以适用，就会引起规范内部的冲突，同时对公民、法人和其他组织的保护也很不利。因此要求行政复议机关在审理行政复议案件前，应首先对所适用的规范性文件的合法性进行审查；第三，审理行政复议案件的程序必须合法。目前，行政复议机关在行政复议中重实体轻程序的问题十分普遍，这一现象已经引起关组织的重视。应该注意的是，程序问题与实体问题是密切相关的，是实体问题的正确、合法的重要保证。我国《行政复议法》对行政复议的程序问题，诸如：行政复议的申请程序、受理程序、调查程序、证据程序、行政复议文书送达程序均作了严格的规定，通信行政复议机关必须严格地遵守。
２、公正原则
行政复议的公正原则是对行政复议机关履行行政复议职责的质量要求。从具体行政复议活动的角度来看，公正是行政复议制度的灵魂，是取得管理相对人信任的根本。公正原则的实现，主要是基于同类情形的对比，也就是讲，相对于基本相同的事实、情节和行为性质，行政复议的结果应当保持基本相同，不能过于悬殊。同时，行政复议机关在审理行政复议案件过程中，也应公平地对待双方当事人，应认真听取申请人和被申请人的意见，不能偏听偏信或偏袒一方，尤其是不能偏袒被申请人。一定要使申请人和被申请人在行政复议过程中始终处于平等地位。特别是由于在通信行政管理活动中，行政管理相对人总是处于劣者的地位，行政复议机关尤其应当注意维护申请人的行政复议权益，充分保障申请人享有公平地参加行政复议的权利。
３、公开原则
公开原则应包括两层含义，一是行政复议案件的材料要公开。在审理行政复议案件中，行政复议机关收集的材料，除了涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的材料外，都应当向申请人和被申请人公开，允许申请人和被申请人及其委托代理人自由查阅；二是行政复议过程和结果要公开。行政复议机关在条件允许的情况下，可以采用较灵活的办案方式，例如可以召集行政复议参加人到场进行公开审理，调查证据进行辩论等。对行政复议的结果要公开，这样便于人民群众和有关部门的监督，也有利于对公民、法人或其他组织进行教育。
４、及时原则
行政复议是一种行政活动，行政活动的基本特征必须体现现代行政管理的效率原则，尽可能简便、迅速地处理行政争议。《行政复议法》的及时原则主要表现在以下几方面：
(1)行政复议机关应及时审查行政复议申请。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。《行政复议法》要求对行政复议机构受理或不受理行政复议申请，都必须尽快作出判断。
(2)行政复议机关应及时审理行政复议案件。《行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。”《行政复议法》还对行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为进行审查以及依法处理和依法移送的时限作了严格的要求，这些都体现了行政复议机关审理行政复议案件的及时原则。
(3)行政复议机关应及时作出复议决定。行政活动必须体现高效原则。对行政管理相对人而言，都希望尽快得到复议结果，以便决定是否采用司法救济。我国《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。
５、便民原则
行政复议中的便民原则，是指行政复议机关在审理行行复议案件时，要尽力方便复议申请人，为行政管理相对人申请行政复议提供便利的条件。具体应做到：
(1)要热情周到地接待前来申请行政复议的行政管理相对人，应耐心讲解有关法律、法规，对于不属于本复议机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有管辖的机关申请复议。
(2)在行政复议的方式上，实行书面审查为主的办法。按照书面审查的办法，行政复议的举证责任主要由被申请人承担，不应要求申请人举证。
(3)对于被申请人的违法的具体行政行为给申请人的合法权益造成损害的，即便申请人没提出行政赔偿请求，行政复议机关在作出撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的同时，应当依法一并责令被申请人依法给予行政复议申请人相应的赔偿。申请人没必要再走行政赔偿的请求程序，避免因请求行政赔偿而牵扯过的财力和精力。同时，《行政复议法》还规定了：“行权复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用”。这些均体现了行政复议的便民原则。
６、纠错原则
行政管理相对人申请对具体行政行为进行复议的目的，就是想通过履行行政复议的行政机关纠正被申请人的错误的具体行政行为。纠错原则，还应体现行政首长负责制和集体讨论制的原则，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者经集体讨论通过后，方可作出行政复议决定。根据《行政复议法》的有关规定，下列具体行政行为，通信行政复议机关有权决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：(1)主要事实不清、证据不足的；(2)适用依据错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越或者滥用职权的；(5)具体行政行为明显不当的。
根据以上行政复议的基本原则，结合通信行政复议的实践，对通信行政复议的基本制度阐述如下：
１、一级复议制度