安徽省铜陵市人民政府


铜陵市人民政府关于印发铜陵市政府债务管理办法（试行）的通知

铜政〔2009〕78号


县、区人民政府，市直各部门，各有关单位：

经市政府2009年第41次常务会议审议通过，现将《铜陵市政府债务管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

铜陵市人民政府

二○○九年十二月十日

铜陵市政府债务管理办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为了加强政府债务管理，规范政府债务举借、使用、偿还行为，防范和化解政府债务风险，促进我市经济和社会各项事业又好又快发展，根据国家有关法律、法规等规定，结合我市实际情况，制定本办法。

第二条 本办法适用于铜陵市政府债务的举借、使用、偿还和监督管理。

国家和省对政府债务另有规定的，从其规定。

第三条 本办法所称政府债务，是指政府及其所属部门、单位以信用（誉）为基础，为满足履行职能的需要统筹举借的债务以及通过依法担保、提供还款承诺等形成的债务。包括：

（一）政府直接债务：即以政府资源、资产及财政性资金作为直接还款来源的债务；

（二）政府或有债务：即由政府及直属有关部门、单位依法合规为下级政府及企事业单位等提供担保，只在某一或某些不确定事件发生的前提下才会产生政府偿还责任而形成的债务；

（三）政府隐性债务：指事业单位因自身经营及发展需要举借的，不以政府资源、财产或财政性资金作为还款来源，由于社会和公众预期等原因，政府出于社会责任而承担的债务。

第四条 市政府根据经济、社会事业发展和建设发展任务需要，在统筹考虑全市财力的基础上，实行政府举借债务计划管理。

第五条 政府债务管理按照“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”的总体要求，坚持“统筹决策、控制规模、规避风险、加强管理”和“借、用、还相统一”的原则。

第六条 政府债务规模应当与全市国民经济发展和可支配财力相适应，坚持适度从紧、量力而行、支持重点、讲求效益、明确责任、防范风险，确保一定时期内财政收支平衡。

举借重大政府债务原则上应事先落实偿债资金来源、偿债责任以及抵御风险的措施。

第七条 政府债务资金重点用于事关全市总体发展所急需，暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施等公益性项目，不得用于政府机构正常运转等经常性支出和竞争性项目建设。

第二章 组织管理

第八条 市投融资管理委员会对政府债务实施统一决策，统筹管理，批准政府债务举借计划，决定资金的使用对象，督促相关部门、单位严格按照本办法履行各自职责。

第九条 市发改部门负责对全市政府债务举借项目进行评审论证，对项目的必要性、可行性、紧迫性等方面提出审核意见。

第十条 市财政部门负责政府债务管理政策的制定，提出年度市级债务举借项目财政预算建议，根据政府债务规模和财力状况，建立与总体规模和债务风险相适应的政府偿债准备金，加强政府债务风险防范；负责编制市本级年度政府债务收支计划；负责市本级政府债务日常事务管理；负责建立债务风险监测指标预警体系，对政府债务偿还能力、债务规模、结构和安全性进行动态监测和评估，并定期报告市政府。

第十一条 市审计、监察部门依法对政府债务管理实施审计和行政监督。

第十二条 政府债务的贷款主体为市政府确定的市级投融资平台及申请项目贷款的政府所属部门、单位。

政府债务的偿债主体为贷款资金的实际使用人或其他承担实际偿还义务的部门、单位（以下称最终债务人）。最终债务人承担按期、足额偿还政府债务责任以及防范和化解政府债务风险的责任，并按规定缴纳政府偿债准备金。

市政府是基础设施和公益性项目建设形成政府债务的最终债务人，偿还责任由市财政承担。

第十三条 最终债务人的法定代表人为偿债责任人，法定代表人发生变更，应将政府债务纳入移交范围。新的法定代表人继续承担偿还政府债务的责任。

最终债务人发生机构合并、分立等情形的，由变更后的机构承担偿还责任。

第三章 政府债务的举借

第十四条 政府债务的举借实行年度计划管理。市投融资管理委员会每年10月份对委员会办公室初选的建设项目和投资规模情况，结合我市实际，确定下年度建设项目和投资规模；根据总的投资规模，统筹考虑下年度建设项目的自有资金、财政预算安排的资金、土地出让金以及下年度还贷资金情况，确定下年度融资规模。

第十五条 市财政部门根据市投融资管理委员会投融资计划编制下一年度市级政府债务收支计划，并报市政府批准。

第十六条 政府债务收支计划经市政府批准后，由市财政部门会同贷款主体具体执行年度债务收支计划。

第十七条 政府债务的贷款主体应严格按照贷款项目计划落实自有资金或者其他配套资金，按要求及时提供资金到位的相关证明资料。自有资金或者配套资金不落实的，一律不准举借。

第四章 资金使用及管理

第十八条 政府债务贷款属于基础设施和公益性项目的资金由市财政局实施分项专户管理；属于政府担保、转贷项目的资金，由担保或转贷主体负责管理；属于BT项目的资金，由签约主体负责管理。

第十九条 严格“按计划、按合同、按进度、按程序”的原则，拨付政府债务项目资金。对征迁安置等补偿性资金按有关规定及时足额拨付资金；对工程建设类资金严格按进度拨付资金，在竣工决算前不得超过合同价款总额的80%。

第二十条 承担政府债务的最终债务人，要严格按照资金使用用途，不得挤占、截留、挪用资金；不得以虚报、冒领、关联交易等手段，骗取政府债务资金；不得违反规定超概算投资；不得虚列投资完成额。

各融资主体及相关政府部门不得用政府债务资金发放工资、奖金以及用于公务招待、出国考察等支出。其必要的人员、公务支出及相关融资费用由市财政部门审核报市政府批准后从存款利息中列支。

第二十一条 政府债务贷款主体和偿债主体应按照有关规定对政府债务资金进行财务管理和会计核算，按月向市投融资管理委员会办公室、财政和审计部门书面报告项目执行进度、资金使用进度及偿债计划落实等情况。

第二十二条 市财政、发改部门负责开展政府债务项目绩效评价工作，对全市政府债务资金使用情况进行汇总分析，并上报市政府。

第五章 政府债务的偿还

第二十三条 政府债务的偿还坚持“谁借款，谁偿还”原则。偿债主体作为偿债责任人应根据政府债务项目贷款合同制定偿债计划，筹集偿债资金。

第二十四条　市政府按照政府债务余额的一定比例建立政府偿债准备金，由市财政部门设立偿债准备金专户管理。下列资金可以作为政府偿债准备金的来源：

（一）国有土地出让收益；

（二）处置国有资产的收入；

（三）最终债务人的其他收入；

（四）财政预算安排的资金；

（五）政府偿债准备金的增值收益；

（六）法律、法规规定的其他收入。

第二十五条　 最终债务人应按以下规定缴纳或提取偿债准备金。

（一）被担保的最终债务人每年按照实际到位的累计借款额的1%，以其自有资金缴纳政府偿债准备金，直至达到借款额的15%；

（二）被担保的最终债务人使用转贷资金投资的项目有收益的，自收益之日起，每年按照项目收益总额的5%缴纳政府偿债准备金，直至达到借款额的85%；

（三）其他最终债务人在当年新增现金流量中提取与当年到期本息额扣除财政筹集的准备金后的金额作为偿债准备金。

第二十六条 财政预算安排的偿债准备金主要来源：

（一）当年国有土地使用权出让金纯收益总额的80%安排偿债资金；

（二）财政预算内每年按年初支出预算额的6%安排偿债资金；当年新增收入20%提取偿债准备资金；

（三）当年城市建设维护费和城市基础设施配套费征收总额的30%安排偿债资金；

（四）国有资产经营、处置收益等依法可以用于政府性债务偿付的其他资金。

第二十七条 市财政部门对偿债资金实施监管，对偿债资金的筹集进行督促。最终债务人未按规定将偿债准备金缴入政府偿债准备金专户的，应根据还款保证文件的约定追究其违约责任，并视情形相应扣减其财政补助或其他资金。如需动用政府偿债准备金进行垫付的，应按垫还额0.3‰的日利率加收资金占用费，资金占用费用于补充政府偿债准备金。

第二十八条 最终债务人对到期的政府债务无法偿还的，由担保人承担偿还连带责任；属于转贷的，转贷机构按照转贷协议履行债务偿还义务。担保人和转贷机构代为偿还债务后，应当向最终债务人追偿。

第二十九条 最终债务人应按批准的计划及时将配套资金存入政府债务资金专用账户。不能按计划到位的，财政部门有权实行预算扣款等办法。对拖欠政府债务无法实行预算扣款的最终债务人，财政部门可以采取以下追偿措施：

（一）最终债务人的税后利润、政策减免、折旧、招商资金中必须按一定比例用于偿债；凡清理基建物资、积压物资、闲置固定资产等变现资金应大部分或全部用于偿债；

（二）年初根据偿债要求下达年度偿债计划，最终债务人应按时足额完成；

（三）对最终债务人实行偿债情况与工资、福利挂钩办法；

（四）将偿债计划完成情况纳入最终债务人法人代表目标责任制考核范畴；

（五）对有能力（潜力）的最终债务人实行销售回笼款按比例存入偿债过渡专户的办法；

（六）通过法律程序对最终债务人追偿。

第六章　政府债务的预警

第三十条　市政府建立政府债务预警机制，根据政府债务风险情况，制定有效的防范和化解措施及应急预案。

第三十一条　市发改、财政部门根据预警机制，建立监测政府债务的指标，主要包括偿债率、负债率、债务逾期率等并根据政府债务情况及时向市政府提出预警分析报告。

第七章 政府债务监管与处罚

第三十二条 市审计局应当对政府债务举借、偿还、使用等情况进行专项审计，并依据规定对政府债务项目进行全面审计；市属各有关部门、单位和涉及政府债务管理、使用及偿还的事项应当列入领导干部经济责任审计范围。

第三十三条 政府债务的贷款主体、最终债务人及其工作人员，有下列行为之一的，按国务院《财政违法行为处罚处分条例》等规定予以处罚。

（一）截留、挪用国家建设资金的；

（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金的；

（三）违反规定超概算投资的；

（四）虚列投资完成额的；

（五）违反国家有关政府承贷或者担保的外国政府、国际金融组织贷款管理规定的；

（六）不及时到财政部门登记政府债务、向财政部门提供财务报表、债务报告等资料的；

（七）其他违反国家有关规定的。

第八章 附 则

第三十四条 本办法由市财政局负责解释。

第三十五条 本办法自发布之日起施行。


行政权、公民权与行政相对人权利关系重解

恽黎明*


[内容提要] 公民权与行政相对人权利间有许多地方要明晰。对两者在行政法学研究中的位置也应明确摆放。公民权与行政相对人权利在渊源上有联系，在外延上有交叉。通过对两者概念、特性、关系的解析，从而摆脱行政权——公民权的认知模式，确立行政权——行政相对人权利在行政法学研究中的主流认知模式。
[关键词] 公民权 行政相对人权利
公民权与行政相对人权利，两者既有联系又有区别。明确两者之间的概念、特征，是深入研究行政法的基础理论，科学构建我国行政法学理论体系的有益探索。本文试作探讨。
一
　　对公民权概念进行界定,必须明确公民的内涵与外延。从语义学角度分析,“公民权”一词是偏正结构，“公民”是限定“权”的。公民权是公民的权。“公民”本意是“属于城邦的人”或组成城邦的人，显然这是一个既超越血缘关系又超越王权专制的带来某中普遍性的法律资格概念。公民身份意味着公民权利。1而现在公民是指具有某个国家的国籍，并根据这个国家的宪法和法律享有权利和承担义务的自然人。可见公民是构成国家的个体，法人等组织只能是公民功能的延伸。所以公民权也只能涵盖个体所具有的权利而不包括法人等组织所享有的权利。
　　“公民权指‘公民的权利’，它与‘法人的权利’，‘外国人的权利’等概念相对应”。2“公民权是指一国公民依法享有政治，经济，文化，社会等各方面的权利。”3这种分析得出公民权是公民权利的简称，公民权利可分为公民基本权利和公民一般权利，公民实体性权利和公民程序性权利。其中公民基本权利是由一国根本法（宪法）来确认的，其他的公民权利在一国法律体系中予以详细规定。必须指出的是：根据权利推定理论，相对公民而言，”法无明文规定即自由”。因此，公民权利要比我们想象得更加丰富。
为了更加全面，准确地理解公民权，我们必须对公民权(rights of citizens)与人权(Rights of Man)做出一定的区分：“在历史上，公民权概念的出现早于人权，但现代宪法里的公民权在理论上都是以人权为道德依据的。因为，作为现代公民权之法律依据的现代宪法是以人权原理为根据的，而且现代政治权力，法律行为在理论上都要依循人权原理。从这种意义上讲，公民权是人权在法律上的表现，人权是公民权的道德根据，宪法则是公民权的法律根据。不过，公民权并不能取代或等同于人权。因为，在效力上，公民权作为法定权利的特定决定了它有可能被政治权威通过法定程序在实在法意义上合法地加以改变，取消或使之束于高阁，甚至直接违背人权；而人权则无论是否得到立法的认可都应该为每个人所享有，对它的不承认或否定在道德法的意义上属于非法。在内容上，任何公民权都只能是人权字法律上近似的，不完全的表现，这是因为，一方面，任何社会只能在现实条件允许的范围内通过公民权来促进和实现人权。不是所有的人权都规定为法律上的公民权，同时，由于公民权里有某些技术性，派生性或从属性的权利形式，也不是所有的公民权都可以直接还原为人权；另一方面，人权概念本身往往因价值概念，学术主张和政治立场的不同而多变，而公民权的内容则相对
稳定。另外，诸如不具备某国公民资格的外国人和本国儿童应该享有的某些权利，是公民权概念无以囊括的。鉴于此，我们可以说，作为道德权利，人权只有表现为社会（国内社会和国际社会）权利，才会取得实效；作为法定权利，公民权利只有以人权为根据，才能保持其
道德上的正当性并增强其适用效力。”4
至于联合国1948年通过的《世界人权宣言》以公民自由的基本权利(第1~20条)，政治上的基本权利(第21条)，经济的,社会的,文化的基本权利(第22~27条)为内容就是对公民权的规范和丰富，1966年和1977年先后通过的《公民权利与政治权利国际公约》，《经济、社会、文化权利国际公约》5和关于人权新概念的决议案。1977年联合国人权委员会强调发展权是一项基本人权的决议案就是公民权发展的明证。所有这些表明公民权的丰富与人权运动的推动是分不开的。
由上分析，公民权与人权的关系可以视作为法定权利与道德权利的关系，人权的外延要大于公民权。
二
行政相对人权利和行政权均属于行政法学理论体系中的核心概念。“行政相对人权利的概念与现代意义的行政法密切相联。可以说将其与行政权相提并论是现代意义行政法的功绩。”6那么，行政相对人权利如何定义呢？笔者认为可作如下定义：行政相对人权利是一国法律体系内规定的公民所享有的权利，在行政管理领域中的反映，由一般公民，法人，社会团体及处于行政相对人身份的国家组织等享有并行使的权利。7对这一概念的把握，应从以下几点予以着手：
首先，从权利渊源上讲，行政相对人权利是公民一方在以行政相对人身份出现时所具有的权利。它是对公民等一方所享有权利的另一种理解。当然这是最为原初的状态，由于社会发展，出现了众多形态的法律主体，如：企业法人、事业法人、合伙。它们所享有的权利可以从公民所享有的权利中引申出来。
其次，行政相对人权利是在行政管理活动中发生作用的权利。行政法只调整一定范围内的社会关系，这个范围就是行政活动的范围，行政法规定着这一范围内行政主体与行政相对人之间的权利义务。换言之，行政相对人的权利也就是在这个范围内行使的权利。公民、法人和其他组织的许多权利只能在行政活动范围内行使，不可能在民事活动等其他领域内行使，而只有在行政活动范围中行使的权利，才是行政相对人的权利。行政管理活动即为行政权的行使过程。“由于行政活动是行政权力的运用过程，而不是公民全部活动的过程，公民的所有权利就不能是行政相对人权利，因而行政相对人权利是有限的。”8
行政相对人的可分为个人和组织，这些主体在行政管理中所享有权利的范围，内容，数量大致相同的。9但自然人与组织之间，不同组织之间的差别也应进行关注。这种关注是对法
律主体间权利义务差别的尊重。从而掌握准确信息，使得行政法学这门应用法学学科更具有指导实践的功用。例如，本国公民与外国人，本国法人与外国法人，根据入世的有关承诺，有关部门出台了一系列准许外资机构进入中国市场的法律法规和文件，标志着中国的经济政策已开始向深层次的“国民待遇”方向展开。但是必须研究他们之间的对策差异，我们承认他们之间的差别是为了更好地实行国民待遇，而非厚此薄彼，更不应厚彼薄此。10
还有公司与合伙，大企业与小企业，尤其对民营企业的支持。改革开放20多年来，民营企业获得了前所未有的大发展，今后还将迎来崭新的发展机遇期。但值得注意的是，到现在为止我们还没有一个专门对民营企业的市场准入政策。民营企业准入领域究竟有哪些？准入条件是什么？给民营企业划一个清晰的“圈”，应使民营投资做到目标明确、有的放矢。要突破以往那种所谓“战略性”、“公益性”等笼统的产业划分，只要是竞争性、赢利性领域，特别是民营企业普遍关注的金融、保险、基础产业、基础设施等，都应该降低准入条件，对民营企业的开放。
只有加强对市场主体不平等现实的关注，才能制定出合理的，相对正义的政策。以上对行政相对人所涉主体的差别性的强调，主要是为了说明在行政活动领域，公民权的表述力度，宽度均显不足，公民权这一概念不能是行政相对人权利的简称，也不能对其进行替换。11
三
公民权与行政相对人权利的内涵与外延已逐渐清晰，两者不存在包容关系。公民权表面上要大于行政相对人权利。但正如以上分析的，公民权不包括法人，其他社会团体，无国籍人和外国人的权利。
根据国家职能的分工，一般分为立法，司法，行政三部分。公民在三种职能体系中均享有权利，这种权利均可称为公民权利。而行政相对人权利仅限于个人与组织在行政管理领域中所享有的权利。由此整个法律体系规定的公民权利与行政法规定的公民所享有的权利是整体权利与部分权利的关系。
引起认识混乱的主因在于对以下四对关系的不明确。笔者将对国家权力－公民权（利）；国家权力－行政相对人权利；行政权－行政相对人权利；行政权－公民权（利）四组关系式作分析。
国家权力——公民权（利）
从权力来源说，国家权力来自公民的赋予，公民权利是国家权力来源正当性的根源所在。国家权力与公民权利的界分是社会整体利益的两个方面即个体利益与公共利益相区分的法律表现。公民权利与国家权力界限不明，意味着利益主体不明，意味着存在利益归属关系模糊的灰色区域。现实社会中出现这种情况时，公民和国家分别对这一灰色区域的实际控制范围通常总是由实际的力量对比关系决定。因此，可以肯定，这种发生在代表公共利益的主体和代表个体利益的主体之间的利益争夺必然是非程序化是，不论其结果如何，都会造成对法治的破坏，从而损害预设的宪政秩序。所以，公民权利与国家权力的严格界分实质上是社会个体利益与公共利益的界分。
国家权力——行政相对人权利
两者之间的直接联系不明显，主要是行政相对人权利对应的是行政领域，与国家的立法，司法职能不相关，故此二者在逻辑上不相对应。
行政权——行政相对人权利
行政权与行政相对人权利的关系是行政法所要调整是核心矛盾。只有正确处理行政权与行政相对人权利的相互关系，合理设定行政主体和相对人的权利义务，在行政法律关系和监督行政法律关系中，使两者处于动态的平衡，才是依法治国，构建我国行政法律体系的关键之所在。对行政权与行政相对人权利作出较为全面论述是罗豪才与崔卓兰二位教授所合写的论文。12
行政权——公民权
“行政机关与公民的关系在本质上属于宪法性问题，它是国家与公民的一个侧面，因而必须通过一个更广阔的视角审视这一社会关系。”13故而笔者认为在行政法学领域,行政权相
对应的是行政相对人权利。公民权则应对应国家权力。若行政权与公民权利相对出现则更应限于宪法性论域，以免造成法律术语使用上的混乱。
许多作者常把行政相对人权利简称为公民权，这种便于行文的处理似可以理解，但这种术语上的替换更多的是追求形式上的和谐与简洁，而忽视了法律术语的特定内涵及术语使用上的准确性，严肃性。14
行政权——公民权模式折射出计划经济下全能政府模式的延续，视政府利益为国家整体利益。行政权功能的凸现把立法权，司法权隐而不谈，这绝非偶然。在依法治国方略的指引下，要求加大公民参与的力度和广度，这当然并非局限于公民对行政权行使的参与，更要加大对公民参与立法意识的宣传和培养，推动公民积极应诉和维权，这是我国民主进程的必由之路。
四
方世荣博士对行政相对人权利作了开创性研究。15根据方先生的论述，本人对行政相对人权利与公民权区别有以下几点认识：
第一，行政相对人权利并不是公民的基本权利，它包括公民的基本权利，是基本权利的具体化。但不包括有基本权利派生的权利以及基本权利以外的一般权利。也就是说，在行政相对人权利中，一部分权利同时属于公民基本权利，另一部分则不属于公民基本权利而只能是行政相对人权利。可见两者具有范围上的差别。
第二，行政法是贯彻实施立法的部门法，当行政法将宪法有关公民基本权利的内容加以具体规定时，行政相对人权利就是公民基本权利在行政活动中的具体化，细致化。由此宪法规定的公民基本权利与行政法规定的行政相对人权利是概括权利与具体权利的区别。
同一种公民基本权利将会在刑法，民法和行政法等部门法中都得到具体化。如公民的人身权不受侵害，在民法中是对其他民事主体主张的民事权利，在刑法中是对犯罪人主张并受司法机关保护的受害人权利。在行政法中则是对行政主体主张的行政相对人权利。从这个意义上讲，行政相对人权利只是公民基本权利在行政法领域中的具体表现，而不等于公民基本权利本身。如果我们将行政相对人权利与公民基本权利等同，就限制了公民基本权利的丰富内涵和具体形态。
第三，宪法规定的公民基本权利主要是静态的，确认性的，而行政法规定的行政相对人权利是基本权利（包括公民基本权利那一部分）则是动态的，交互性的，是行使于特定主体之间的权利。这主要是针对成文法国家，尤其对我国，宪法主要起宣告作用，不具有可操作性。16
　　以上分析表明，宪法规定的公民权与行政法规定的行政相对人权利有一定区别，并有区分的必要。行政法学在认识并研究行政相对人权利时，不能简单地理解为它们就是立法规定的公民权。行政法学研究也不应简单照搬宪法关于公民权的理论。尤其在我们这样一个成为法国家，公民的宪法权利通常都要由法律，法规等来具体化为行政法权利。我国公民行使权利的直接依据往往是法律，法规。这种法律适用机制使我们需要研究行政相对人在行政法上的权利，研究行政法对公民在宪法所规定权利的保障与实现过程。
在行政法学研究中，区分行政相对人权利与公民权旨在为科学地运用法学术语，严谨规范学术研究，使行政权——行政相对人权利这一分析模式成为主流。17


作者简介：恽黎明，2002年毕业于吉林大学法学院经济法系，同年考入上海大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生，师从倪正茂教授，主攻比较法、行政法。