宪政是民主的最基本方式

秦前红


人类社会所面临的终极问题是，我们应该如何组织自己？如何把人与人组织起来，以便保持和平、自由和繁荣？对上述问题的不同回答和解决方式造就了不同的社会结构体制。当社会把这种解决的最高权力归属于一个人的时候，它便是君主体制；当社会把这种解决的最高权力归属于少数人的时候，它便是贵族体制；当社会把这种解决的最高权力归属于大多数人和全体人时，它便是民主体制。
民主通过倡导权力在民满足了人们对权力的正当性和合法性追问，近代启蒙思想家则以公共权力来自于人民的委托，并应对委托者负责的社会契约理念完成了对民主的证成。尽管民主的理论源远流长，民主的含义也众说纷纭，但民主的基本含义是政治事务中的最基本权利应属于人民。民主的具体表现形式为：（1）在最大程度上发挥人民的政治积极性，扩大人民的公共参与；（2）为实现共同的政治目标，赋予人民最充分的知情权和表达自由；（3）在建构公共秩序，实现公共利益的同时，使公民的个人利益得到最大实现，使绝大多数人都能精神愉快，心情舒畅；（4）执政者具有良好的政治品德，高超的执政能力，严格的责任意识。
民主建设是一个系统工程，它需要建设主体综合运用政治、经济、法律、文化等多种方式，发挥它们的合力。但在上述诸种方式中，无疑宪政是最基本的方式。所谓宪政它是由一整套价值理念、法治规范和政府体制组成的严密系统，宪政是法治的最高表现。宪政首先意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限的政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并且只为了人民的同意而行使；其次，宪政意味着公民权利的广泛保护和私人自由空间的充分保留；再次，宪政意味着权力的适当分离以避免权力的专制和垄断集中的危险；最后，宪政要求作为社会正义体现的司法机关享有应有的独立性，从而既保证公民权利不受侵犯，又防止公共权力偏离正常的行使轨道。宪政作为民主的最基本方式具体表现在以下几个方面：
第一，宪政表征民主的正当性和合法性。正如美国著名思想家潘恩所说：一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的，就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。民主政府作为强调一切权力来源于人民的合法政府，自然应建立在人民的同意基础之上。这种同意应在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。这种社会契约通常采取宪法的形式。而宪法又会通过确定政府的政治构架及其政治蓝图，使人民同意受其统治。当今几乎所有国家都把“人民主权”作为一条重要的宪政原则，并通过民主选举、公民复决、公民投票或其他间接民主方式来体现这一宪政原则，从而使民主有了最坚实的正当性和合法性的根基。
第二，宪政弥补了民主的固有缺陷。民主作为一种工具操作价值，它并不能代表绝对的善。因此，古往今来人们给民主加上无数的修辞语。如“自由主义民主”、“宪政民主”、“多元民主”、“国家民主”、“政党民主”、“军事民主”、“生活民主”等等。一般而言，民主如果不与法治宪政结合起来，就不能实现公正、公平和合理。这是因为，民主信奉“人人当家作主”，相信人有“完全理性”和“充分自治能力”。民主论者基本上都是性善论者。他们相信可以通过人的理性，激浊扬清，改造社会。但事实上人拥有的知识能力和决策能力都是有限的，不仅受到物质因素和环境不确定的限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。所以，必须通过制度设计与制度创制，来预防人的理性不足。著名思想家卡尔·波普曾说“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。”邓小平同志更是一针见血地指出：“制度好可以是坏人无法横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。”社会的制度有多种，但只有宪政制度最能减少人类事务中的独断专行程度。作为自由保护者的宪政所具有的前涉性（不朔及既往）、确定性和平等保护性，使其能最大限度地反对恣意，防止专断。宪政理论不相信政治权威的道德性，即使是通过民主选择的决策者，宪政理论对其在其制定公共政策时能否遵守程序、能否保障人的权利和尊严，持消极和谨慎的态度。对于一个公共权威，宪政所关注的不仅仅它能做什么，更在于它不能做什么。因此，限政乃是宪政最为本质的目标和价值。
第三，宪政能确保民主政治的良性化。民主政治的核心问题之一，就是列宁所说的国家制度、国家形式问题，或者说是政权问题，即权力的来源，权力的配置和行使方式问题，而宪政能够很好地解决这些问题。权力“总有着一种越过它自己的范围而发展的本能倾向……和一种特殊诱惑。权力总是倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目的而不是一个手段。”（马里旦语）换言之，权力具有扩张性、腐蚀性和渗透性，为了抑制权力之恶性，摒斥“权力的异化”，就必须消除权力的混沌状态，对它进行合理拆解，建立“有限的、分立的和负责任的”权力架构，因此权力运行的宪政化也就成了应然之义。要达成民主政治良性化的目标，必须做好以下二方面的工作：（1）要以宪法来接应实体意义民主制度的建构和发展。正如英国著名宪法学家詹姆斯·布赖斯所言：所谓民主政治就是当行使国家权力时，要尽量使多数人的意见参与统治过程的制度。从实体角度规定民主制，应关注国家权力成立的正当性。民主制的基本内容和宗旨应该是使人民在政治关系及相应的政治国家中享有至高无上的权力。一切权力归于人民是政治国家的来源根据和归宿，政治国家只能是人民权力的表现和规定。在现代社会下要表现这种权力的渊源和所属关系，实现、保护、扩展人民的民主权利。合理地规定人民与政治国家关系的尺度，必须借助于宪法这个人民意志最集中、最普遍的表现形式。（2）要以宪法促进和完善程序意义的民主。程序意义的民主表征了民主制的外在方面，即民主自我实现和实际运行的原则、机制和形式。其功能一方面在于通过各种程序和制度规定国家获得权力和行使权力必须遵循的规范、步骤和方法，力求把公共权力机关的行为纳入法治轨道，始终接受人民的监督，而不能滥用权力；另一方面则是通过各种程序和制度把人民唤醒和组织起来，为真实、具体的民主、自由而斗争。作为一种完善的民主程序，它本身构成严密的系统，具有各层次的具体规定。这就是作为民主程序内核和灵魂的民主精神，作为民主程序框架和骨骼的民主原则，作为民主程序物化表现的民主体制。宪法必须从以上各个环节，全面、均衡地促进其制度建构的稳妥性和运行的合理性。
第四，宪政构建人权的保障机制，实现民主政治的终极价值。人权是人类追求的崇高目标，人权的实现程度是衡量民主政治进步程度的一项重要标准。法国大革命时期诞生的《人权宣言》就曾庄严地宣告：“在权利方面，人们生来是自由而且始终是平等的。”“一切政治结合的目的都在于保护人的天赋的和不可侵犯的权利；这些权利是自由、财产、安全以及反抗压迫。”当代美国著名宪法学者阿尔伯特认为，保护人权也是宪法最本源的价值所在。“从任何宪法价值的角度上看都特别重要的，……是保护那些认为是文明社会所必备的人权。这些权利包括：自治；表达及信仰自由；民事、特别是刑事案件中的公平程序。在几乎每一个社会中，我们都可以看到为获得这些权利而进行的斗争，以及为保护它们既不受独裁者也不受民主多数的贬损而作的努力。”人权的保护固然离不开社会、政治、经济、伦理道德水平的提高，但人权的宪政保护以国家强制力为后盾，具有极大的权威性和普遍有效性；宪法和法律通过设定人权保护的一般标准，从而避免了其保障手段的随机性、间断性和相互冲突之不足。人权如果得不到宪法和法律的保障，特别是人权被侵犯时，如果得不到法律救济，那么人权将化为乌有。同时，只有法治才能确立实现和保障人权的具体有效的程序和方法，建立良性循环的人权运行机制，并为人权的实现创造良好的外部社会环境，因此人权的宪政保障是人权实现的最有效方式。
第五，宪政“型塑”人们的民主精神和民主思维。宪政除了最大限度地保护社会成员彼此不受侵害，同时将公共权力侵害公民权利的机会降低到最小程度外，宪政还有一个重要的向度就是“型塑” 人们的民主精神和民主思维。中国古代先哲就曾说过，法度“犹孟也，民犹水也。孟方水方。孟圆水圆。”人民的素质大部分是由他们怎样解决问题，怎样对付随之而来的冲突以及怎样利用政治制度谋求优势和统治的诱惑界定。宪政制度创造了人民特有的组织、思维习惯和风俗。所谓民主的思维就是协商和妥协的思维，就是试错和求优的思维，就是竞争和服务的思维。而这些思维的培育必须在宪政的框架中才能完成。宪政排斥激情的过度张扬，强调在理性的对比和归纳中实现利益的满足；宪政同意在民主的多数统治框架中，少数人会为了社会的公益付出必要的代价，但宪政也强调在尊重多数的同时，必须保护少数，反对多数的暴政；宪政强调在一个经济多元的社会里，人们的利益也是多元的，为了公平实现社会利益和个人权利，必须有不同利益的良性整合和社会资源的公平分享。同时，政治权利实际上反映着公民与国家的关系，它要求宪政确保政治权利的实现和国家政治生活的良性运行，实现国家意志和人民意志的统一。
第六，宪政要求实现执政方式的理性化和法治化，坚持党的领导与人民当家作主和依法治国的统一。政党制度、选举制度和代议制度构成现代民主制度的三大支柱。政党作为一种独特的政治组织在各国政治舞台上扮演日益重要的角色，成为国家政治权力运作的中轴。中国共产党领导下的多党合作制度，是我国的一项重要的宪法制度。共产党是执政党，党的领导是政治原则、政治方向和重大决策的领导。党领导国家政治生活的实现方式是将党的主张经过法定程序变为国家意志，并由各级党组织和广大党员在贯彻执行党的意志的实践中充分发挥先锋模范作用尤其是运用法律的方式加以完成。当前在我国，要实现党的执政方式的理性化，必须处理好以下几个方面问题：首先，要正确认识到党组织和国家政权的性质、职能和活动方式不同，党不是权力组织，党的路线、方针、政策和纪律只在党内有约束力，在党外没有直接约束力，党不能代行国家政权的职能直接行使国家权力，也不能干预国家政权机关的具体管理活动。其次，党的领导和依法治国的统一，最重要的是使党成为宪政法律关系的主体，使党在依法享有相应权利的同时，更要承担必要的义务和责任，使党真正做到执政为民，立党为公。党组织的行为在严重损害人民和国家利益的时候，不仅要承担政治责任，更要承担法律责任。因此，制定一部专门的政党法，调整有关政党法律关系问题，也成为当今中国法治建设的一项重大课题。再次，要正确协调和处理党的领导权与人大决定权、司法独立审判权的关系，处理好党的领导权与党内和党外对党的民主监督权的关系，要从职能和机关两个角度处理好党政分开的问题。



文化部


中华人民共和国文化部令

第35号

《博物馆管理办法》已经2005年12月22日文化部部务会议审议通过，现予发布，自2006年1月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　部长 孙家正
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年十二月二十二日




博物馆管理办法

第一章 总则

第一条 为贯彻落实科学发展观，规范博物馆管理工作，促进博物馆事业发展，根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《公共文化体育设施条例》、《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等相关法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称博物馆，是指收藏、保护、研究、展示人类活动和自然环境的见证物，经过文物行政部门审核、相关行政部门批准许可取得法人资格，向公众开放的非营利性社会服务机构。
利用或主要利用国有文物、标本、资料等资产设立的博物馆为国有博物馆。
利用或主要利用非国有文物、标本、资料等资产设立的博物馆为非国有博物馆。
第三条 国家扶持和发展博物馆事业，鼓励个人、法人和其他组织设立博物馆。
县级以上人民政府应当将博物馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，事业经费列入本级财政预算。
博物馆的数量、种类、规模以及布局，应当根据本地区国民经济和社会发展水平、文物等资源条件和公众精神文化需求，统筹兼顾，优化配置。鼓励优先设立填补博物馆门类空白和体现行业特性、区域特点的专题性博物馆。
第四条 国家鼓励博物馆发展相关文化产业，多渠道筹措资金，促进自身发展。
博物馆依法享受税收减免优惠，享有通过依法征集、购买、交换、接受捐赠和调拨等方式取得藏品的权利。
第五条 博物馆应当发挥社会教育功能，传播有益于社会进步的思想道德、科学技术和文化知识。
在博物馆参观或开展其他活动，应当爱护博物馆设施、展品和周边环境，遵守公共秩序。
第六条 国务院文物行政部门主管全国博物馆工作。
县级以上地方文物行政部门对本行政区域内的博物馆实施监督和管理。
第七条 县级以上文物行政部门应当促进博物馆行业组织建设，指导行业组织活动，逐步对博物馆实行分级、分类管理。
第八条 县级以上文物行政部门对发展博物馆事业做出突出贡献的机构、团体或个人，应当给予表彰或奖励。

第二章 博物馆设立、年检与终止

第九条 申请设立博物馆，应当具备下列条件：
（一）具有固定的馆址，设置专用的展厅（室）、库房和文物保护技术场所，展厅（室）面积与展览规模相适应，展览环境适宜对公众开放；
（二）具有必要的办馆资金和保障博物馆运行的经费；
（三）具有与办馆宗旨相符合、一定数量和成系统的藏品及必要的研究资料；
（四）具有与办馆宗旨相符合的专业技术和管理人员；
（五）具有符合国家规定的安全和消防设施；
（六）能够独立承担民事责任。
第十条 省级文物行政部门负责本行政区域内博物馆设立的审核工作。
博物馆名称一般不得冠以“中国”、“中华”、“国家”等字样（简称“中国”等字样）；特殊情况确需冠以“中国”等字样的，应由中央机构编制委员会办公室会同国务院文物行政部门审核同意。
非国有博物馆的名称不得冠以“中国”等字样。
第十一条 申请设立博物馆，应当由馆址所在地市（县）级文物行政部门初审后，向省级文物行政部门提交下列材料：
（一）博物馆设立申请书；
（二）馆舍所有权或使用权证明；
（三）资金来源证明或验资报告；
（四）藏品目录及合法来源说明；
（五）陈列展览大纲；
（六）拟任法定代表人的基本情况及身份证明；
（七）专业技术和管理人员的证明材料。
申请设立非国有博物馆的，应同时提交博物馆章程草案。章程草案应当包括下列主要事项：
（一）办馆宗旨及藏品收藏标准；
（二）博物馆理事会、董事会或其他形式决策机构的产生办法、人员构成、任期、议事规则等；
（三）出资人不要求取得经济回报的约定；
（四）博物馆终止时的藏品处置方式；
（五）章程修改程序。
第十二条 省级文物行政部门应当自收到博物馆设立申请材料之日起30个工作日内出具审核意见。审核同意的，应报国务院文物行政部门备案。审核不同意的，应当书面说明理由。
经审核同意设立博物馆的，申请人应持审核意见及其他申报材料，向相关行政部门申请取得博物馆法人资格。
博物馆应当自取得法人资格之日起6个月内向社会开放。
本办法实施前已批准设立的博物馆，应当在本办法实施之日起6个月内，向省级文物行政部门提交本办法第十一条第一款规定的除（一）项之外的全部材料；非国有博物馆应同时提交博物馆章程。
第十三条 博物馆的建筑设计应当符合国家和行业颁布的有关标准和规范。博物馆建筑应当划分为陈列展览区、藏品库房区、文物保护技术区、公众服务区和办公区等，相对自成系统。
第十四条 国有博物馆建设工程的设计方案，应当报请所在地省级文物行政部门组织论证。
第十五条 博物馆应当于每年3月31日前向所在地市（县）级文物行政部门报送上一年度的工作报告，接受年度检查。工作报告内容应当包括有关法律和其他规定的执行情况，藏品、展览、人员和机构的变动情况以及社会教育、安全、财务管理等情况。
市（县）级文物行政部门应当于每年4月30日前，将上一年度本行政区域内博物馆年度检查的初步意见报送省级文物行政部门。省级文物行政部门应当于每年5月31日前，将上一年度本行政区域内博物馆的年度检查情况进行审核，并汇总报国务院文物行政部门备案。
第十六条 博物馆的名称、馆址、藏品、基本陈列以及非国有博物馆的章程等重要事项发生变更前，应当报省级文物行政部门审核。
博物馆法定代表人发生变更的，应当自变更之日起10日内报省级文物行政部门备案。
第十七条 博物馆终止前，应当向省级文物行政部门提出终止申请及藏品处置方案，接受主管文物行政部门指导，完成博物馆资产清算工作。
省级文物行政部门应当自收到博物馆终止申请和藏品处置方案之日起30个工作日内出具审核意见。藏品处置方案等符合法定要求的，准予终止；藏品处置方案等不符合法定要求的，责令其改正后准予终止。相关行政部门根据省级文物行政部门的审核意见，给予办理博物馆法人资格注销登记手续。
第十八条 国有博物馆终止的，其藏品由所在地省级文物行政部门指定的国有博物馆接收。
非国有博物馆终止的，其藏品属于法律规定可以依法流通的，允许其以法律规定的方式流通；依法不能流通的藏品，应当转让给其他博物馆；接受捐赠的藏品，应当交由其他博物馆收藏，并告知捐赠人。

第三章 藏品管理

第十九条 博物馆藏品的收藏、保护、研究、展示等，应当依法建立、健全相关规章制度，并报所在地市（县）级文物行政部门备案。
博物馆应具有保障藏品安全的设备和设施。馆藏一级文物和其他易损易坏的珍贵文物，应设立专库或专柜并由专人负责保管。
第二十条 博物馆应建立藏品总帐、分类帐及每件藏品的档案，并依法办理备案手续。
博物馆通过依法征集、购买、交换、接受捐赠和调拨等方式取得的藏品，应在30日内登记入藏品总帐。
第二十一条 依法调拨、交换、借用国有博物馆藏品，取得藏品的博物馆可以对提供藏品的博物馆给予实物、技术、培训或资金方面的合理补偿。补偿数额的确定，应当考虑藏品保管、修复、研究、展示等过程中原收藏博物馆发生的实际费用。调拨、交换、借用国有博物馆藏品的申请文件，应当包括合理补偿的方案。
第二十二条 博物馆不够本馆收藏标准，或因腐蚀损毁等原因无法修复并无继续保存价值的藏品，经本馆或受委托的专家委员会评估认定后，可以向省级文物行政部门申请退出馆藏。
退出馆藏申请材料的内容，应当包括拟不再收藏的藏品名称、数量和退出馆藏的原因，并附有关藏品档案复制件。
第二十三条 国有博物馆所在地省级文物行政部门应当在收到退出馆藏申请材料的30个工作日内，组织专家委员会复审。专家委员会复审未通过的，终止该藏品的退出馆藏程序。
专家委员会复审通过的，省级文物行政部门应当将有关材料在国务院文物行政部门和有关省级文物行政部门的官方网站上公示30个工作日。期间如有其他国有文物收藏单位愿意接收有关藏品，则以调拨、交换等方式处理；期间如没有其他国有文物收藏单位愿意接收有关藏品，则由省级文物行政部门统一处置。处置方案报国务院文物行政部门批准后实施，处置所得资金应当用于博物馆事业发展。
国有博物馆应当建立退出馆藏物品专项档案，并报省级文物行政部门备案。专项档案应当保存75年以上。
第二十四条 非国有博物馆申请藏品退出馆藏，申请材料应附理事会、董事会或其他形式决策机构的书面意见。博物馆所在地省级文物行政部门应当在收到申请材料的30个工作日内作出是否允许退出馆藏的决定，并报国务院文物行政部门备案。
第二十五条 博物馆应当以本馆藏品为基础，开展有关专业学科及应用技术的研究，提高业务活动的学术含量，促进专业人才的成长。在确保藏品安全的前提下，博物馆应当为馆外人员研究本馆藏品提供便利。

第四章 展示与服务

第二十六条 博物馆举办陈列展览，应当遵循以下原则：
（一）与本馆性质和任务相适应，突出馆藏品特色、行业特性和区域特点，具有较高的学术和文化含量；
（二）合理运用现代技术、材料、工艺和表现手法，达到形式与内容的和谐统一；
（三）展品应以原件为主，复原陈列应当保持历史原貌，使用复制品、仿制品和辅助展品应予明示；
（四）展厅内具有符合标准的安全技术防范设备和防止展品遭受自然损害的展出设施；
（五）为公众提供文字说明和讲解服务；
（六）陈列展览的对外宣传活动及时、准确，形式新颖。
第二十七条 博物馆应当根据办馆宗旨，结合本馆特点开展形式多样、生动活泼的社会教育和服务活动，积极参与社区文化建设。
鼓励博物馆利用电影、电视、音像制品、出版物和互联网等途径传播藏品知识、陈列展览及研究成果。
第二十八条 博物馆对公众开放，应当遵守以下规定：
（一）公告服务项目和开放时间；变更服务项目和开放时间的，应当提前7日公告；
（二）开放时间应当与公众的工作、学习及休闲时间相协调；法定节假日和学校寒暑假期间，应当适当延长开放时间；
（三）无正当理由，国有博物馆全年开放时间不少于10个月，非国有博物馆全年开放时间不少于8个月。
第二十九条 博物馆应当逐步建立减免费开放制度，并向社会公告。
国有博物馆对未成年人集体参观实行免费制度，对老年人、残疾人、现役军人等特殊社会群体参观实行减免费制度。
第三十条 鼓励博物馆研发相关文化产品，传播科学文化知识，开展专业培训、科技成果转让等形式的有偿服务活动。

第五章 附则

第三十一条 博物馆违反本办法规定，情节严重的，由所在地省级文物行政部门撤销审核同意意见，由相关行政部门撤销博物馆法人资格。
博物馆违反其他法律、法规规定的，依照有关法律、法规的规定处罚。
第三十二条 本办法自2006年1月1日起施行。