试析人民法院实施司法救助存在的问题及对策

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　张弘默

　人民法院通过缓、减、免收诉讼费的方式对当事人实施司法救助，在及时救助贫困当事人、解决人民群众告状难等方面发挥了积极作用。但是由于司法救助制度的不完善，在具体司法实践中也反映出一些问题：
　　一是当事人提供经济确有困难的证明存在困难。首先，我国法律对司法救助制度仅有原则规定，在司法实践中虽有最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》作为依据，但是当事人应提交什么证据才能证明“经济确有困难”， 什么组织、单位出具的证明才具有法律效力，《规定》中没有明确，导致法院对当事人的实际经济状况难以准确认定；其次，外地当事人及偏远农村的当事人回到当地开具证明存在客观困难。
　　二是司法救助的范围和内容过于狭窄。1、实施司法救助的案由狭窄，《规定》对司法救助的范围以人身损害赔偿案件及追索抚育费、赡养费、扶养费“三费”案件为主，使得其他案件贫困当事人无法依法得到救助。2、司法救助的对象狭窄，弱势群体一般为低收入者、老弱病残者，且占较大比例，但法律没有明确规定不属于低收入群体但在诉讼前陷入困难者及诉讼中无能力保护自己合法权利者是否可以进行司法救济。3、司法救助的内容狭窄，除对当事人减免诉讼费用外，法律尚无规定其他救济措施，如为当事人提供法律援助方面，不能充分保障当事人真正获得方便快捷的司法救济。目前政府部门负责具体实施法律援助制度，其与司法救助制度相互独立，导致很多获得司法救助的当事人不能得到法律援助，虽然这些当事人因减免诉讼费用进入了诉讼程序，但由于法律知识少，诉讼能力差，常常是免费打官司、高价请律师，如果无钱请律师而对方当事人有代理律师，其弱势地位就更加明显。
　　三是法院独立承担司法救助工作难以保障人民群众的司法需求。以笔者所在的佳木斯市东风区法院为例，近年来为当事人减缓免的费用持续上升，每年多达数十万元，但由于贫困群体数量较大，法院显得力不从心。当事人常常免费打官司、高价请律师。由于鉴定等职能已走上市场，有的当事人难以支出较为昂贵的鉴定费用。国务院《人民法院诉讼费交纳办法》实施后，基层法院的收费标准大幅降低，司法救助工作缺乏经费保障，影响了司法救助的能力和效果。法院现行财政制度虽为收支两条线，但在实际运行中，审判经费投入仍和诉讼费用的收取密切相关。由于司法救助经费没有列入财政拨款，加之法院经费短缺，日渐增多的司法救助对象与法院办公经费的难以保障之间矛盾突出。
　　针对以上问题，笔者提出以下对策建议：
　　一是制定规范的司法救助程序。法院同时作为救助法规制定者和实施者不利于司法救助的长远发展，笔者建议由全国人大制定《司法救助法》，详细规定司法救助的条件、范围、形式、程序、经费等，并做好与刑诉法、民诉法等法律体系的衔接，确立司法救助制度在整个法律体系中的应有地位。为了便于实践适用及法院做好解释工作，立法中应尽量简化司法救助程序，并对办理经济困难证明的职能部门和办理程序及减、缓、免交诉讼费等三种情况的条件加以明确规定。
　　二是设立专项的司法救助基金。建议尽快建立纳入社会救助体系的司法救助基金，该体系应由党委牵头、政府出资、法院承办。首先救助基金应独立核算。以各级财政解决为主，接受各界捐赠为辅，单独设立帐目核算。救助基金只针对当事人，原则上“救急不救困”，实行一次性救助。在救助功能上与一般的社会救助和社会保障区别开，即只是临时承担救助功能，在法院发放救助金后，执行到位的款项会优先补入司法救助基金。其次是明确救助范围和标准。建议将司法救助基金与执行救助基金相结合，将未获赔偿的刑事附带民事受害人、被执行人无力履行且生活困难的申请执行人、无力支付各种诉讼、鉴定费用的当事人，都列为基金救济对象。救助金额以基本达到救急为标准，不以当事人实际损失为标准。再次是申领程序必须严格。严格执行当事人申请、法院初核、财政主管部门复核、法院执行的步骤进行，基金使用达到公开、透明、高效。
　　三是实行联动的司法救助机制。鉴于困难当事人在现行司法救助制度中无法在诉讼中获得必要法律服务，建议将司法救助制度和法律援助制度有效衔接，扩大司法救助制度内容，改善弱势群体进入诉讼后的不利地位。同时，人民法院应积极争取党委、人大、政府等关心和支持，联合司法、民政、基层政府、人民调解组织等构建多元化纠纷解决机制，将弱势群体案件纳入多元化纠纷解决机制，从源头上消除弱势群体“诉讼难”问题。
　　四是提高司法救助的工作效能。实践中要加强对司法救助工作内涵的理解。审理实施司法救助的案件要注意在司法公正的前提下，尽可能为弱势群体创造条件，保证其及时、低成本地诉讼。如：协助需要律师代理的贫困当事人申请法律援助；依职权调取当事人无力取证的证据以查明事实；强化诉讼调解提高诉讼效率和效果；在多个申请执行人的执行案件中，优先兑付弱势群体执行款；建立弱势群体维权通道等。同时，要适当扩大司法救助对象的范围，将虽不属于低收入群体，但诉讼中出现经济困难的当事人和确有经济困难的单位列入救助范围，为贫困当事人提供快捷有效的司法服务和帮助。
广东省人民政府


颁布《广东省非农业建设占用土地缴纳垦复金办法》的通知
广东省人民政府



各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：现将《广东省非农业建设占用土地缴纳垦复金办法》发给你们，请贯彻执行。

附：广东省非农业建设占用土地缴纳垦复金办法
第一条 为贯彻执行合理利用土地、保护耕地的基本国策，严格控制非农业建设占用土地，保持耕地面积相对稳定，根据国家土地管理法律、法规及有关规定，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称非农业建设，是指除直接为农业生产服务的农田水利、田间农用道路和从事农、渔、林、牧业生产以外的建设。
第三条 凡在本省行政区域内占用农用土地进行非农业建设的单位和个人，必须依照本办法规定缴纳土地垦复金。
占用基本农田保护区内的农田，除按本规定缴纳土地垦复金外，还应按有关规定缴纳基本农田建设基金。
第四条 本办法由县级以上（含县级，下同）国土部门组织实施。
第五条 土地垦复金的征收标准（按每平方米计）：
（一）广州、深圳市及其他地级市辖区（不含所辖县级市、县）内，水田、旱地、菜地25元，鱼塘、园地12元，其他土地3元；
（二）县级市辖区内，水田、旱地、菜地20元，鱼塘、园地10元，其他土地2元；
（三）县辖区内，水田、旱地、菜地15元，鱼塘、园地8元，其他土地1元。
第六条 土地垦复金由市、县国土部门收取，统一上交同级财政部门并在农业银行开设专户储存，专项用于垦复耕地和其他农用土地，进行农业综合开发，发展粮食等主要农产品生产，任何单位和个人不得挪作他用。
经批准占用农用土地进行非农业建设的单位和个人，必须依照本办法规定的标准，缴纳土地垦复金，国土部门凭收款单据发给用地批准文件。
第七条 土地垦复金按省20％、市20％、县（县级市）60％的比例，分级安排使用。在各级留成使用的土地垦复金中，由同级财政部门提取3％拨给国土部门用作征收管理经费。
第八条 经省国土厅批准，以下项目可免收或减收土地垦复金：
（一）国家重点建设项目用地免收；
（二）国家和省的高新技术开发项目用地、米袋子、菜篮子工程的生产和储备仓库用地免收；
（三）学校、幼儿园、敬老院、医院等公益事业用地免收；
（四）部队军事设施用地免收；
（五）铁路线路、飞机场跑道和停机坪用地免收；
（六）国家级公路（国道）、省级公路（省道）用地免收，地方公路用地按应收数额的30％征收（不含建成后收费的公路用地）；
（七）殡仪馆、火葬场用地免收；
（八）民政部门兴办安排残疾人就业的福利工厂，按残疾人占工厂人员的比例部分减收；
（九）中外合作经营、中外合资经营和外商独资经营的生产型企业，属于引进国外先进技术填补国内空白的或产品以外销为主、外汇能自我平衡的用地免收。
农村居民经批准在规定的用地标准内占用本集体单位所有的土地建住宅的，经所在乡（镇）国土所审核，报县（市）国土部门批准，可免收土地垦复金。
第九条 各级留成的土地垦复金，纳入同级农业发展基金管理，其中50％作为土地开发专项资金，由国土部门安排用于开垦宜耕土地和改造现有耕地；50％作为扶持以粮食生产为主的农业综合开发专项资金，由农业综合部门会同国土部门安排用于基本农田保护区建设，发展粮食生
产。
第十条 土地垦复金的收缴、使用，由各级财政、审计、银行部门负责监督、检查。
第十一条 对贯彻执行本办法成绩显著的单位和个人，由省国土厅给予表扬和奖励。
第十二条 对擅自降低或提高土地垦复金征收标准，挪用、截留或拖欠土地垦复金的，由上一级主管部门责令其限期纠正；拒不纠正的，由上一级主管部门会同审计部门依法处理。
任何单位或个人不得违反第八条规定，擅自批准减免土地垦复金。对擅自批准减免的，由省国土厅会同有关部门查处，追回擅自减免的应缴金额，全额归入省级土地垦复金，并追究有关责任人的责任。
第十三条 本办法自1995年8月1日起施行。广东省人民政府1986年颁布的《广东省非农业建设占用耕地缴纳垦复基金办法》同时废止。



1995年7月21日