中世纪法学教育的思考——并浅谈中国法学教育/胡晓东

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 20:19:09   浏览:8774   来源:法律资料网
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中世纪法学教育的思考——并浅谈中国法学教育

胡晓东

引言

百年大计,教育为本。对教育的关注是一个社会在文明状态必须不可轻易放松的。中国人在经历了一个半世纪的曲折坎坷,对教育的实践和思索有了可之的回溯的素材。对一个世纪的教育的研习实践与战乱并存的状况可以用历史的方法来获得,对实行了半个世纪相对变化较小的现行制度的探讨则是时下教育届热忱关注和广泛摸索的对象。各种报刊杂志几乎都参与到这一潮涌中来,仅从《南风窗》这一半月刊的期刊中就可以看到多篇分别在不同的时间探讨的文章。如第211其所作的独家策划:大学之道,组织四篇佳文来述析教育的课题;在第213其又以评论的形式以述美国大学的生财之道,试以他山之石作明鉴来构建自己的有效范式;于第216期中又对MBA的躁动热潮作出针对性分析,以期给人们清清火、醒醒脑;在第220期中刊载“高教“宽进严出”可能吗?”的文章,探讨其可行性;在第222期又作独家策划:“教育,为什么”,对现行的政策作以省思;及第224期中的热点探析:中国高教的三大软肋,等等。而在《南方周末》的新年特刊的六大板块中教育专栏占其一,对教育的投入、精英教育、私立教育、教育制度等方面予以研讨,以期为教育的合理有效发展出谋略。
在读过诸多使人深思的篇文后,回思自己是一刚入法学研习之门的后学新生,一种对法学教育的思索的冲动由心海萌动而起。又读伯尔曼之巨著《法律与革命》,试图从法学研习的源头寻求些思路以期对现今法学教育提供有益的参考。

中世纪法学研习制度分析



法学是罗马人留给世界的瑰宝,但将法律作为一种独特的和系统化的知识体即一门科学对待并来传授,则是在中世纪欧洲的大学中。在诸如法律规则和诉讼程序这种法律素材的寻常意义上,法律并不构成一门科学,就如同物质或动物行为不能构成一门科学一样。……法律规则、法律概念、法律判决和法律程序仍然只是素材,并且在这个意义上也是一门科学的对立物,但是,法律活动参与者的意识确逐渐达到对这些素材进行系统的研究并对关于它们的知识体加以积累的程度,这便有了可以成为一门科学的某些特性。此外,这门科学,这门关于法律的知识体,被作为法律素材本身的一部分加以处理。理解融入解释,解释融入适用。①近代西方法律制度在11世纪晚期和12世纪的出现是与欧洲最早的一批大学的出现密切相关的。在那里,西欧第一次将法律作为一种独特的和系统化的知识体亦即一门科学来教授,其中零散的司法判决、规则以及制定法都被与以客观的研究,并且依据一般原理和真理而加以解释,整个法律制度均是以这些原理和真理为基础的。经受了新的法律科学训练的一代又一代大学毕业生进入正在形成中的宗教和世俗国家的法律事务部门和其他官署中担任顾问、法官、律师、行政官、立法起草人。他们通过运用其学识赋予历史积累下来的大量法律规范以结构和逻辑性,从而使各种新的法律体系得以从以前几乎完全与社会习俗和一般的政治和宗教制度魂为一体的各种就法律秩序中脱胎出来。②据伯尔曼所言,大学不仅是法学变为科学的起源之地和初生培养之摇篮,而且是使法学作为实践科学运用于现世并改造现实的人才源库。法律相关的各种素材的日积月累是法律科学得以形成的客观基础,但是如果没有一个有效的机构组织来对这庞杂的资料进行研习和整合,从知识向科学的跨越就会成为难跃之壑。有利有效的外在环境为新生事物的创制是至关重要的,大学就是西方法律传统的根本起因之一。大学将法律学者——教师和学生——从全欧洲聚拢在一起,不仅使他们彼此接触,而且还是他们与神学、医学以及文科的教师和学生相互接触,并且将他们归入一种行业,或以今天的术语说,归入一种职业。①



环境有纯自然的环境和加入人的因素的环境的区别,在一些情况下也许纯自然的环境相当重要,但在研习社会科学方面,环境的人为塑造是处于首要地位和优先考虑的。11世纪晚期,意大利许多城市及欧洲其他一些地方对新发现的罗马法文本进行研究,其中以波伦亚大学的波伦亚法学院尤显兴盛。波伦亚的法律教育制度被移植到了欧洲的许多城市,包括帕多瓦、佩鲁贾和比萨,萨拉曼卡、蒙彼利埃和奥尔良,布拉格、维也纳、克拉科夫以及海德尔堡。阿尔卑斯山以北的大多数大学虽然采纳了波伦亚的法律课程和教学方法,但在组织类型上接受的确是由巴黎大学所开创的模式,在那里,所有4个系-神学、法律、医学、文学-的博士和学生组成一个单一的组织,并服从于一个共同的首脑和一个共同的管理机构。②因此,把波伦亚法学院作为分析的对象来阐释法学研究中人为塑造环境的必要性。
首先,波伦亚法学院的组织形式与当时的大多数情况类同。学生们聚集在一起,延聘一位教师用一年的时间讲授罗马法;所采用的法律形式是教授与学生中的合伙。③但其又有自己的特点。为了保护他们自己免予……危险,大学生们便基于他们的种族、地理出身结合成许多“同乡会”,……最终,它们联合成两个合作制团体,或称公会,一个由来自阿尔卑斯山以北的全体学生组成,一个由来自阿尔卑斯山以南的全体学生组成,每个团体均以universitas的形式予以组织;universitas是罗马法上的一个术语,当时意为具有法律人格的联合,用今天的术语讲,便是社团。……(它们)从波伦亚市获得了一分特许状,取得一定的管理权利。……大学的管理机构是一个总理事会,每个“同乡会”都选举两名成员参加该理事会。理事会有自己的章程和权限范围。教授们并不是学生工会的成员,(他们)建立了自己的联合会,即教师会,它有权考试和接纳博士候选人-并收取考试费。……教授们保留了确定他们自己公会成员的权力,但这大约也就是他们的全部权力了。④由资金的缴纳汇集人来管理资金的使用及基于资金等而形成的社团的运作,管理人会出于自身利益最大合理化的目的有效管理社团和资金。而作为传授知识并以知识的传授获取价值交换的一方,另建社团与资金拥有人社团相对应,也有自己的权利和管理方式。两个相对应的社团相互作用及合作,会使得知识资源和资金资源达到合理有效的配置。
其次,对组织控制的相对自由。教会的统治制度在管理法律教育方面也起到了某种重要的作用。除了意大利城市外,12世纪整个欧洲的法律教育都是由宗教权威而不是世俗权威管理的。……但是,历史的看,与此前已经存在的教育机构相比较,比主教控制大学更有意义的是大学对于这种控制的相对自由。……在那以后的一个多世纪里,波伦亚大学的教学没有受到教会的直接控制。不过,间接的实质性压力确实存在。……总的来说,波伦亚的法学家们可以对于罗马法中的各种规定自由地表示拥护,无论它们对于皇权和教皇权所表达的观点如何对立。……因此,欧洲各大学自始就把自身确立为教育机构,在那里,教授们能够自由的采纳相互对立的观点。⑤一种绝对的控制就会扼杀自由,自由的扼杀必会带来难以回挽的损失。科学是在自由的状态下不断获取新生的力量,是在不同观点的碰撞中击出闪耀的火花。一种绝对化的表述长期的统治于某一区域,必然使得该区域的思想处于一泓死水的状态,学术的倒退甚至消亡就在所难免了。法学作为一种社会科学,是处理人们行为与规则的技术和人文融合的专业学科。对人行为的分析是千变万化的,规则的技术性运用与人文世情也是百般不同的,所以必须容许对同一问题的看法上的相异性。尽管看法并不一定就代表着判决,因为判决是依据现行的规则,而规则并不一定永远正确。因此,对不同观点的容许和能够自由的表达不同的观点是学术发展的必要前提,而创立这一环境就更显重要了。
最后,组织机构的目的和方向必须明确。波伦亚从一开始便是一所研究生院意义上的大学;也就是说,大多数学生在入学之前已获得了文科教育(通常是在修道院学校或大教堂学校)。……从12世纪开始,接受过文科教育是从事法律、神学以及医学这些新“科学”学习的一个先决条件。①没有目的和方向的行为终会成为低效的行为,而一机构或组织没有了自身的目的和方向也必然演化为低能无效的集体。不仅如此,定立相对较低的目标和苍白的远景也会影响到组织的后续性发展。波伦亚法学院之所以能在中世纪众多大学中独树一帜,并为许多城市所效仿,其为自身所定立的目标并为之作出的不懈努力是不可忽视的因素之一。正是因为波伦亚法学院秉承研究的鸿志,才使得罗马法这一绚丽的玫瑰再次怒放于亚平宁半岛,传播于欧罗巴,并为其后法学传统的复建奠定基石。同时为了研究的底蕴能够确保,其对入学之才的筛选也值得人们思索。



有效的组织方式、相对自由的学术氛围给学院的发展创立外因条件;明确的目标赋予攀登者以前路辉光闪耀的明灯。如何登顶摘取璀璨的明珠,而课程设置与教学方法就是开山之斧。
在波伦亚,从一开始所讲授的内容就是查士丁尼时代的法学家们于6世纪所汇编的罗马法文本。……这一手写文本由4部分组成:《法典》,又查士丁尼一浅的罗马皇帝们的敕令和决定组成,共12卷;《新律》,是查士丁尼皇帝本人颁布的法律的汇编;《法学阶梯》,这是为初学法律的学生所编写的一本篇幅不大的教科书;《学说汇纂》,其50卷的篇幅包括了罗马法学家就极为广泛多样的法律问题所发表意见的大量摘录。……最初的重点……放在《学说汇纂》上。……随着时间的推移,波伦亚、巴黎、牛津以及其他欧洲大学的法律课程扩大了,包括了比载入《民法大全》中的罗马法更多的内容。在12世纪后半期增加的主要新学科是新近发展起来的天主教会的教会法。……随着欧洲各个城市、公国以及王国的世俗法律体系的发展——通常得到了那些在波伦亚或其他地方受过训练的法学家的引导——大学课程由于关注世俗法律的现实问题而得到丰富。在分析查士丁尼的法律时,教授们会引入具有现实实践意义的法律问题,并根据罗马法条文以及教会法对它们加以分析。②其独到之处在于没有一开始就将研习的对象指向现实的规范,而是首先研究一个历史的、被假定为理想的法学汇集。通过深入广博的研究,培养出一批批能够熟练运用这一法学理论的法学人才。当这些人广布各种政权的实务中,并逐渐成为政体的中坚力量,然后把法学研究的触角延伸到现实法律之中就成为水到渠成之必然了。
12世纪法律学校的课程设置第一步是阅读《学说汇纂》的原文。教师朗读——并校改——手写原文的字句,学生们手持他们的(通常是借来的)原文抄本跟随着老师阅读,并作必要的校改。……因为原文十分艰涩,便需要加以解释。因此,读完全文后,教师将逐词地和逐行地对它加以“注释”。……注释分为若干种。有些是对所注释的段落的简短提要。有些是对以被注释文本一部分内容为基础的广泛的法律规则(准则)的阐述。此外,教师们还要通过划分对正文加以注释……最后,教师还要提出问题,通过将一种概括性的学说适用于具体的问题之中而对其加以验证。……除了阅读原文和注释以及通过划分和质疑对它们加以分析之外,波伦亚和其他中世纪法律学校的课程设置中还包括辩论,这是指两个学生在一名教授的引导下,以辩论的形式对于某个法律问题的讨论,还包括在教授们和学生们之间所进行的辩论。③这一由浅及深的教学方法会使得学习者循序渐进的掌握所学,并最终达到对知识的深刻认识和理解。使知识的传播和对知识的感悟相互促进。西方法律传统的特征的形成与这一教学方法不无关系。
12和13世纪波伦亚和其他欧洲大学的法学院的课程设置于教学方法的基础是一种分析与综合的新模式,后来它逐渐被称为经院主义方法。这种……方法是假定某些书籍的绝对权威性,它们被认为包含着一种综合性的和完整的体系;但是,自相矛盾的是,它也假定文本里可能存在着疏漏和矛盾:因而它便将文本的概述、疏漏的填补以及矛盾的解决作为主要任务。在12世纪这种方法被称为“辩证的”,当时这个词的含义是寻求对立事物的和谐。……在法律领域,……分析和综合的经院主义方法都受到了大学的教学方法,尤其是注释原文以及为辩论提出问题的方法的推进。①伯尔曼又用了较大篇幅对经院主义与希腊哲学和罗马法的关系、经院主义辩证法在法律科学中作用进行阐述,其细节不作多表,仅引其所作结论:经院派法学家创造了一种法律“科学”,这种科学是近代西方意义上的,而不是柏拉图或亚里士多德意义上的。……新的法律科学结合了经验的和理论的两种方法。②

中国法学教育几许思索

在阅析伯尔曼之宏述后,思考国情,动发几想,列于纸上,期有所获益。
其一,对法学教育应在那里开展回想。法学教育应分为法学普及和法学研习两大部类,对于不同的类别应有不同的地方来实施。法学的普及可以在大部分大学进行,在这类大学对研究的精深并不提出较高的要求,而主要在于使法学的机理逐渐渗透到一批批学生的意识之中,通过学生将这种意识向社会推广。故而并不一定要专设法学专业,而是将法学的基础理论和基本课程设置于相关系科之中。法学的研习应该在有限的院校中进行,以使得学术力量的相对集中,积累和汇集对法学的认识和感悟,达到积重而勃发之效果。在法学的研习之地,不仅有详细的部门分野,而且还有总揽全面的科系设置。并使得相互间能有效沟通,而不产生相互漠视乃至不协作的局面。法学的教育与法的适用具有内在的联系,为此对适用法的部门(如司法部门)在录取与法的适用有关的人员时,必须从高端入手,抬高进入的门槛。这样在对事务的处理中就会逐渐依据法理和理性。
其二,对法学教育之地的组织形式的断想。国家的教育改革已经走到现在,不再是国家出资的教育形式,而是学生必须缴纳相当的学费以获取知识,那是否可以将学生的组织权力给予学生,使得学生自己的组织从学校的管理中获取相对的自由和权利。如果这样也许会使得资源的有效配置能够逐渐实现,而使臃肿的行政编制有所缩水;使教学向双向的互动和协作之方向进展,而不是目前的被动接受和填鸭式教学。
其三,对法学教育控制相对自由的设想。科学是在相互碰撞中发展,是在对权威的怀疑性思考中拓展,是在对异端的包容和自由阐述观点而不受压制的氛围中不断完善。自然科学的自由发展往往能为政权力量所认可,人文科学尤其是与政治的关联密切的法学经常会受到所谓主流的抑制。法学教育尤其是法学研习必须有一种宽松的土壤,对其要有包纳百川的大度,使得各种观点如涓涓细流自发地流动,荡起千般的声响。这样,最终的汇集必将成为渊深澎湃的沧海阔洋。现行政治、制度的完善就在于对其不断的思索,而思索就需通过不同的视角来看待同一现象,这必然带来不同的观点甚至与现行规则相左的内容,如果简单的封杀阻挡,扼杀思想的萌生,必然会是的学术处于死水之态。大学是研习之所,观点的互异性必不可少,为使学术的良性发展,在其研习之地,对各种观点的表述有必要相对自由的让其发展。各种法律制度的多项性讨论争辩有益于对问题的深入性思考,为问题的解决提供多种方案以备参考。
其四,对法学教育的课程设置及教学方法的期想。就如同伯伦亚法学院所采取的,先寻觅一个研究的对象。当时他们选择了罗马法文本,今天的法学院校的选择就不仅是一个罗马法的文本。世界的多向性融合使得现今能够得到许多不同文化在其里使的长河中所遗赠后人的宝贵财富,为此就有必要将各种文明中的法学相关的内容作为研习的课程。巴比伦文明的《汉谟拉比法典》、印度文明的《摩奴法典》、伊斯兰文明的《古兰经》、西方文明的经典《罗马法大全》等等。当然并不是要求每一个研习者都需对这些有博深的了解,而是根据兴趣之区别作筛选和甄别。同时对自身文明的演进必须作深入的研习,法律在每个民族中有不同的发展历程,对曾经走过的路的回顾有益于前行的方向感。在对历史的熟悉并能有所感悟后,学习现行的各种法律体系就会有一种豁然开阔的感觉。课程的设置应将历史的、民族的、世界各国的既融合又秉承原有的风格。教学方法对波伦亚所采取的阅读、注释、质疑、辩论方法应引进。尤其是质疑及辩论更应重视,法学必须有一种怀疑的精神和辩驳的思维。现行的教学方法是该予以反思的时候了,创新的缺乏、剽抄的泛滥、学术的湮没等的根本性缘由在哪里是很值得思索的。
① 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.144
② 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.143
① 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.147
② 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.152
③ 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.147
④ 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.148-149
⑤ 同上P.150-151

① 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.151
② 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.152-157
③ 同上 P.155-156
① 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.157-158
② 参见[美]伯尔曼 著 法律与革命 贺卫方 高鸿钧 张志铭 夏勇 译 中国大百科全书出版社 P.182-183

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黑龙江省农村扶贫开发条例

黑龙江省人大常委会


黑龙江省农村扶贫开发条例



2002年10月18日黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过

黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会公告第92号

  《黑龙江省农村扶贫开发条例》已由黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2002年10月18日通过,现予公布,自2003年1月1日起施行。

  黑龙江省人民代表大会常务委员会

  2002年10月18日

第一章总则

  第一条为保障和促进贫困地区经济和社会发展,推进农村扶贫开发工作,规范农村扶贫开发管理,根据有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。

  第二条本条例所称农村扶贫开发(以下简称扶贫开发),是指在国家、地方各级人民政府的扶持和社会各界的帮助下,对贫困人口集中的少数民族地区、革命老区、边境地区、特困地区和贫困农户,实施开发式扶贫以及其他形式的扶持活动。

  第三条凡在本省行政区域内从事扶贫开发活动的单位和个人,均应当遵守本条例。

  第四条扶贫开发应当坚持政府主导、社会参与、自力更生、艰苦奋斗、综合开发、持续发展的原则,为实现脱贫致富和小康目标创造条件。

  第五条省人民政府扶贫开发行政主管部门(以下简称省扶贫开发主管部门)负责全省扶贫开发管理工作,组织实施本条例。市(地,下同)、县(市,下同)人民政府扶贫开发行政主管部门(以下简称市、县扶贫开发主管部门)负责本辖区扶贫开发管理工作。

  各级计划、财政、民政、民委等部门和农业银行在各自职责范围内,开展扶贫开发工作。

  省农垦总局具体负责本系统扶贫开发管理工作,接受省扶贫开发主管部门的指导和监督。

  第六条省人民政府依照国家有关规定确定扶贫开发工作重点县、扶贫开发工作重点村(以下简称重点县、重点村),并实行定期确认,适时调整。

  各级人民政府应当把农村残疾人扶贫工作纳入扶贫开发规划,统一组织,同步实施。

  第七条农村中人均纯收入连续3年低于国家规定标准,具有劳动能力的贫困农户,经个人申请,村民大会或者村民代表大会讨论通过,张榜公布,报乡(镇,下同)人民政府审核,由县人民政府批准后,确定为扶贫开发工作的主要对象。

  第八条鼓励和支持机关、企业、事业单位、社会团体和个人积极参与定点帮扶以及捐款捐物、解难济困等扶持活动。

  第九条各级人民政府应当落实扶贫开发工作责任制,确保扶贫开发目标按期实现。

  各级人民政府对在扶贫开发工作中做出突出成绩的单位和个人,应当给予表彰和奖励。

第二章规划管理

  第十条各级人民政府在制定县、重点村的扶贫开发规划时,应当按照集中扶持、整村推进、规划到村、扶贫到户的原则,明确脱贫目标、开发项目、保证措施、帮扶单位和资金来源等。

  各级人民政府应当把扶贫开发规划作为申报和批准扶贫开发项目、安排扶贫资金、检查验收扶贫开发工作的主要依据,并纳入当地国民经济和社会发展计划。

  第十一条重点村的扶贫开发规划,由乡人民政府组织编制,村民委员会或者村集体经济组织按照县以上人民政府确定的脱贫目标,在广泛征求村民意见后,提出本村扶贫开发规划建议,经村民大会或者村民代表大会讨论通过后,由乡人民政府报县人民政府初审。

  第十二条县人民政府应当在重点村扶贫开发规划的基础上,制定本级扶贫开发规划。

  第十三条县、重点村的扶贫开发规划由市人民政府审核,省人民政府批准,并分年度组织实施。

  扶贫开发规划的修改或者调整,应当经原批准机关批准。

第三章资金管理

  第十四条扶贫资金主要包括:中央和地方财政扶贫资金、以工代赈资金、扶贫贴息贷款、社会团体和个人捐赠以及有关部门筹集的扶贫资金。

  第十五条省人民政府应当根据扶贫开发规划和年度扶贫开发任务,按照公开、公平、公正的原则,统筹安排扶贫资金,集中用于重点县、重点村和贫困农户。

  中央财政扶贫资金、以工代赈资金下达到本省后,应当在一个半月内与地方财政扶贫资金同时拨付到县。

  第十六条县以上人民政府应当根据扶贫开发需要和财力情况,按照国家和省的规定,逐步增加财政扶贫资金的投入,并纳入本年度财政预算。

  第十七条财政扶贫资金,应当主要用于:修建乡村道路、桥涵,建设基本农田,兴建农田水利,解决人畜饮水问题;发展种植业、养殖业;实施科技扶贫(优良品种引进、先进实用技术的推广及培训等);发展农村基础教育、医疗卫生、文化、广播电视事业。以工代赈资金,主要用于贫困地区基础设施建设,改善群众生产、生活条件和生态环境,重点修建乡村道路、桥涵,建设基本农田,兴建小型、微型农田水利,解决人畜饮水及开展小流域综合治理(含造林、种果、畜牧草场建设)等;适当用于异地扶贫开发中的移民村基础设施建设。

  扶贫资金项目管理费和扶贫开发培训费,依照国家有关规定在扶贫资金中提取和使用。

  第十八条农业银行扶贫贴息贷款,应当主要用于重点县,支持能够带动低收入贫困人口增加收入的种植业、养殖业、劳动密集型企业、农产品加工企业和市场流通企业等以及基础设施建设项目。

  农业银行在保障资金安全的前提下,应当适当放宽贫困地区扶贫贷款项目的条件,根据生产特点和项目具体情况,适当延长贷款期限。积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷,支持贫困农户发展生产。

  农业银行扶贫贴息贷款实行指导性计划,按照本条第一款、第二十七条第二款的规定和放得出、收得回、有效益的原则自主发放。

  第十九条年度财政扶贫资金、以工代赈资金的分配方案,由省人民政府组织有关部门根据国家有关规定统一制定,逐级下达。年度扶贫贴息贷款,由省农业银行根据扶贫贴息贷款管理的有关规定和全省扶贫开发规划,提出安排意见,报省人民政府审定。

  第二十条各级教育、科技、交通、农业、畜牧、水利、林业、卫生、乡镇企业、电力等有关部门筹集的扶贫资金,应当优先用于重点县、重点村的扶贫开发事业。

  第二十一条捐赠的扶贫资金应当按照有关法律、法规和捐赠团体及个人的意愿使用,鼓励用于重点县、重点村、贫困农户和各级人民政府组织实施的扶贫开发项目建设。

  各级扶贫开发主管部门应当及时将捐赠的扶贫资金使用情况逐级上报。

  第二十二条财政扶贫资金和以工代赈资金,应当设立财政扶贫资金专户,实行专项管理,封闭运行。当年节余的资金,应当结转下一年度继续使用;专户存储所得利息,应当全额转作财政扶贫资金和以工代赈资金,继续用于扶贫开发。

  县财政部门应当按照国家和省有关规定,对财政扶贫资金实行报账制管理。

  农业银行扶贫贴息贷款按规定投向使用,发放前应当征得同级扶贫开发主管部门和财政部门认可。

  第二十三条县财政部门和农业银行应当按规定向上级反馈财政扶贫资金和扶贫贴息贷款的拨付、发放情况,同时抄送同级扶贫开发主管部门。

  各项扶贫资金必须专款专用,任何单位和个人不得截留、挪用、侵占。

  第二十四条各级扶贫开发主管部门应当建立健全扶贫开发资金使用信誉制度,对扶贫资金使用的单位和个人建立信誉档案,作为财政扶贫资金分配和扶贫贴息贷款扶持的参考条件。

  县财政部门应当从扶贫开发项目工程建设总投资中预留百分之十作为工程质量保证金。项目工程建设竣工一年后,财政部门根据验收合格报告将预留的工程质量保证金拨付给施工单位。

第四章项目管理

  第二十五条扶贫开发实行项目管理制度。财政扶贫开发项目、以工代赈扶贫开发项目实行省级管理;扶贫贴息贷款项目按照农业银行有关规定管理。

  第二十六条县人民政府应当按照省人民政府有关规定,组织扶贫开发主管部门、计划、财政、民政、民委等部门和农业银行,对选择的扶贫开发项目进行科学论证,建立以重点村为单元的、跨乡、村的以及符合扶贫资金使用范围的扶贫开发项目库,并纳入省扶贫开发项目库,实行动态管理。

  第二十七条拟申报的年度财政扶贫开发项目、以工代赈扶贫开发项目,由县扶贫开发主管部门会同计划、财政、民政、民委等部门,根据年度扶贫开发任务和财政扶贫资金控制指标,在扶贫开发项目库中选择并编制项目建设建议计划,由县人民政府确定后,分别逐级上报。

  拟申报的年度扶贫贴息贷款项目,由各级农业银行在同级扶贫开发项目库中选择。

  凡未列入扶贫开发项目库的项目,不得作为年度扶贫开发项目申报;不得虚报或者重复申报扶贫开发项目。

  第二十八条省扶贫开发主管部门和计划、财政、民政、民委等部门应当根据国家和省的有关规定,编制年度扶贫开发项目建设建议计划,报省人民政府批准,经分别上报国家有关部门备案或者审批后下达。

  第二十九条年度扶贫开发项目建设计划批准后,任何单位和个人不得随意变更、调整。确需变更、调整的,必须由原批准机关批准。

  第三十条扶贫开发的建设项目实行法人责任制。建设过程中实行工程质量监理制。建设项目法定代表人变更时,应当依法接受审计。

  非建设项目实行项目责任人制,对数额较大的购买性支出,应当实行集中采购或者政府采购。

  使用扶贫贴息贷款的生产、经营企业,应当与县以上扶贫开发主管部门签订扶贫协议。

  第三十一条财政扶贫开发项目、以工代赈扶贫开发项目完成后,由县以上扶贫开发主管部门会同计划、财政、民政、民委等部门及行业主管部门,按照有关规定检查验收;验收不合格的,应当责令其限期改正。

  第三十二条扶贫开发项目应当坚持谁受益、谁管护的原则;属于村集体所有的,由村民委员会或者村集体经济组织指定专人负责管护。

  扶贫开发项目的设施、设备和物资受法律保护,任何单位和个人不得非法占用、变卖或者毁坏。

第五章监督检查

  第三十三条各级人民代表大会常务委员会应当适时听取同级人民政府扶贫开发工作的专题报告,并将扶贫开发工作作为监督、检查的重要内容。

  第三十四条各级扶贫开发主管部门、计划、财政、民政、民委等部门应当建立健全扶贫开发工作内部监督管理制度。

  各级监察、审计和统计部门应当在各自职责范围内对扶贫开发工作进行监察、审计和统计监测。

  第三十五条县以上扶贫开发主管部门及其执法人员在履行执法监督检查职责时,有权采取下列措施:

  (一)要求被检查的单位和个人说明情况,提供扶贫开发活动有关账册、单据、文件、记录和其他资料;

  (二)检查与扶贫开发活动有关的场所;

  (三)责令被检查单位和个人停止违反国家规定或者本条例的行为,履行法定义务;

  (四)对可能转移、隐匿、销毁的与违法行为有关的财物,可以先行登记保存。

  执法人员在履行监督检查职责时,应当向被检查的单位和个人出示行政执法证件,遵守执法程序。

  有关单位和个人不得拒绝与阻碍执法人员依法执行职务。

  各级农业银行应当按照规定,接受中国人民银行、审计部门对扶贫贴息贷款发放情况的监督检查和审计。

  第三十六条任何单位和个人,对违反本条例的行为,有权向有关部门举报。

第六章法律责任

  第三十七条违反本条例第十三条第二款规定,未经批准改变扶贫开发规划确定内容的,由原批准机关责令其停止执行规划;违反本条例第二十七条第三款规定,虚报或者重复申报扶贫开发项目的,由有关部门取消其申报项目,并按照扶贫开发项目所需资金等额扣减下年度扶贫资金;违反本条例第二十九条规定,未经批准变更、调整扶贫开发项目建设计划的,由原批准机关责令其停止执行扶贫开发项目建设计划。有上述行为之一的,由所在单位或者主管机关对直接责任人和主要负责人给予行政处分。

  第三十八条违反本条例第二十三条第二款规定,截留、挪用、侵占各项扶贫资金的,由有关部门责令其限期退还,并由所在单位或者主管机关对直接责任人和主要负责人给予行政处分。

  第三十九条违反本条例第十五条第二款的规定,未按规定时间拨付扶贫资金的,由同级人民政府责令限期改正,并追究直接责任人和主要负责人的行政责任;违反本条例第三十二条第二款规定,非法占用扶贫开发项目的设施、设备和物资的,由县以上扶贫开发主管部门责令限期退还;变卖或者毁坏扶贫开发项目设施、设备和物资的,由县以上扶贫开发主管部门责令其赔偿损失。

  第四十条当事人对行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

  第四十一条扶贫开发主管部门和有关部门的工作人员滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊,依法给予行政处分。

  第四十二条违反本条例第三十二条第二款和第三十五条第三款规定,应当给予治安管理处罚的,由公安机关依法处罚。

  第四十三条违反本条例的规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第七章附则

  第四十四条本条例自二00三年一月一日起施行。



试论少数民族犯罪的立法控制

刘成江


  民族自治地方的刑事变通立法是对少数民族犯罪的独特规律与原因的照应。
  一、民族自治地方刑事变通立法问题研究
  刑法第90条规定,民族自治地方不能全部适用刑法典的,可以由自治区或者省的国家权力机关根据当地民族的政治、经济、文化特点和刑法典规定的基本原则制定变通或者补充规定。民族自治地方的刑法变通立法权肇源于此。
  1.关于民族自治地方刑法变通、补充规定的法律性质
  关于民族自治地方刑法变通、补充规定的法律性质,我国刑法学界有学者认为它兼具委托立法与授权立法的性质。也有学者认为,立法法的颁布直接否定了委托立法与授权立法两种观点。这两种争议的分歧代表着目前对民族自治地方刑事变通规定的定位的观点。
  2.民族自治地方刑法变通立法的部门法归属与形式
  民族自治地方刑法变通立法在部门法归属上隶属于刑法范畴,它是在宪法、民族区域自治法和刑法的指导下制定的。对此,民族区域自治法第5条、刑法第90条均有明确的要求。从本质上说,它是民族区域自治制度的产物和刑法典的派生物,既是民族区域自治法律体系重要组成部分,又是刑法规范体系不可分割的组成部分。民族自治地方刑法变通立法如何变通?理论上存在争论,即究竟以族籍为单位(一个少数民族制定一部本民族统一的刑事法规)还是以地域为单位(一个自治区或行政区域制定一部多民族合一的刑事法规)。前者主张原则上以族籍为单位,一个少数民族制定一部变通规定。理由是:民族自治地方刑法变通规定。是针对少数民族的特殊性、而不是基于少数民族居住地的特点而制定的缘故。同时,也是由于少数民族人口大杂居、小聚居的特点所决定的。后者的主张是以地域为单位,可以避免“一刀切”的现象,部分少数民族与汉族没有大的差别,刑事变通立法没有必要,而且是否制定变通立法,是民族自身的意愿问题。不能强行地由全国人大或中央政府来决定。笔者认为,原则上应当以行政区域为依据,参考各个民族的具体情况制定变通立法。作为一个统一的多民族国家,我国共有55个少数民族,各民族经济、政治、社会发展情况不一。部分少数民族与汉族长期居住,社会发展程度上与汉族已经没有大的差异,对于这些相对发达的民族地区单独制定刑事变通立法,不仅没有必要,还会造成在一个主权国家内的法制不统一。各少数民族在聚居地区是否需要制定本民族的刑事法规,如何根据自己的民族特点和风俗习惯制定变通立法,都应当由本民族人民自己决定。因此,根据宪法、民族区域自治法和刑法的规定,应当由各民族自治地方制定刑事变通立法,而不是各民族按照民族的分类制定变通立法。
  3.关于刑法变通立法的体系地位
  如何界定刑法变通立法的性质,理论界有委托刑法、授权刑法、补充刑法、变通刑法、自治刑法、民族刑法、区域刑法,特别刑法等多种提法。在我看来,有两个理论问题值得特别注意:其一,民族自治地方刑法变通立法是民族自治地方自治权的体现,与“一国两制”下高度自治的香港、澳门特区刑法如何区别?其二,刑法第6条规定:“凡在中华人民共和国领域内犯罪的,除法律有特别规定的外,都适用本法”。民族自治地方刑法的变通立法是否属于本条所说的“特别规定”?一般认为,民族自治地方刑事变通立法适用于民族自治地方,与享有高度自治权的港、澳特区刑法不同。港、澳特别行政区刑法与内地刑法相对而言,属于一国两制政治架构下的法域形态,在法系传统、法律制度、适用背景、适用程序上都存在差异。民族自治地方的刑事变通立法是统一主权国家之内的刑法的重要组成部分,应将二者进行严格区分。至于民族自治地方的变通立法是否属于“法律有特别规定”之列,存在争议,某些学者认为“本法有特别规定”的情形包括:(1)享有外交特权和豁免权的外国人在我国领域内犯罪的;(2)我国民族自治地方不能适用本法的变通规定中的规定的犯罪;(3)在香港、澳门等特别行政区犯罪的。笔者以为,严格地按照解释学的传统,“本法”是广义刑法,包括刑法典、单行刑法、附属刑法等刑事特别法。民族自治地方刑事变通立法属于我国的广义刑法范畴,不能认为民族自治地方变通立法是法律的除外情况。正如某些学者指出的:只有享有外交特权和豁免权的外国人在我国领域内犯罪的和行为人在香港、澳门等特别行政区犯罪的不适用我国刑法为真正属于属地管辖原则的例外,民族自治地方的变通规定和新法优于旧法只是是用刑法典的例外。从民族地方刑事变通立法的法源上来看,刑法第90条要求“变通、补充规定”要根据刑法的基本原则,可见,民族自治地方刑事变通立法的适用需要根据刑法总则关于犯罪、刑事责任和刑罚的一般规定,而非例外情况。因此,笔者认为,民族地方刑事变通立法应当理解为一类特别刑法,相对于刑法典而言,它是对地(民族自治地方)和对人(具有少数民族身份的人)的刑法。①它由民族自治地方的自治区或省的人民代表大会依法制定的,作为刑法典的变通,仅仅适用于民族自治地方的自治民族居民。
  4.民族自治地方刑法变通立法的反思
  ⑴加快民族自治地方刑法变通立法步伐的思考加快民族自治地方刑法变通立法的步伐,要处理好以下两个关系:一是处理好党对少数民族的刑事政策和刑法变通立法的关系。刑事政策与刑法相辅相成,辩证统一。但是,刑事政策是政策,刑事法律是法律,二者不能互相代替。二是处理好民族刑法变通立法与制定单行刑事条例的关系。在目前出台系统的、全面的关于实施刑法的变通规定条件不够成熟的情况下,民族自治地方立法机关可以结合本民族地区的特点制定一些单行刑事法规。
  ⑵刑法变通立法的条款内容
  正如伟大的法学家卡多佐(Benjamin N•Cardozo)指出:法律不应当是一种发明,一种人工栽培的植物,它应当更至于风俗、习惯和大众的信念之中,并且可以满怀希望地期待着她提供治疗和帮助的力量。我们应当担心并尽力避免的是,在法律之下的习惯、风俗、信念、功力等土壤被冲走之后,法律仍然要维持一种令人厌恶的生活。鉴于各少数民族文化的差异,有必要对统一的国家制定法加以变通,在刑事领域即刑法典部分条款的变通。具体变通内容应充分考虑少数民族的风俗习惯、传统观念、文明程度、宗教信仰、封建迷信等特点,我以为包括:
  第一,风俗习惯。
  刑法第236条。刑法第236条是关于强奸罪、奸淫幼女罪的规定。鉴于我国部分少数民族的风俗习惯与汉族的差异,某些强制性的性行为为少数民族习俗认可。型法第237条。刑法第237条是关于强制猥亵、侮辱妇女罪的规定。某些少数民族地区保留有传统的恋爱习俗,比如广西金秀县的瑶族往往通过唱山歌等方式实现沟通,在民族节日或者传统社交活动中,某些少数民族男青年摸弄、搂抱女青年,甚至采取追赶、撬门等方式追求女青年,对女青年有一定程度的猥亵行为,某些情况下带有强制性。变通立法应当作非犯罪化处理。刑法第258条。刑法第258条是关于重婚罪的规定。部分少数民族地区经济发展水平落后,生活在偏远的山区,结婚难以找到合适的配偶。加之,受宗教信仰、传统思想观念及风俗习惯的影响,往往兄弟共妻、姐妹共夫、一夫多妻、一妻多夫等重婚现象较为普遍。变通立法上宜规定不告不理,国家司法权不宜直接、主动介入。
  第二,生产生活方式。
  刑法第125条。刑法第125条是关于非法制造、买卖枪支罪的规定。有的少数民族地区以土枪作为一种装饰品,并由此形成土枪市场,对于在族内制造、买卖枪支弹药以供狩猎和装饰用的,不能认定为犯罪。刑事变通立法时,可以考虑不作为犯罪处理。刑法第225条。刑法第225条是关于非法经营罪的规定。我国少数民族女性多有穿金戴银的习惯,买卖黄金、白银的现象在少数民族地区较为普遍。对于少数民族地区买卖金银的现象一般不宜以非法经营罪追究刑事责任。刑法第345条。刑法第345条是关于滥伐林木罪的规定。居住在山区或林区的少数民族,历史曾经形成“刀耕火种、毁林开荒”的原始耕作方法,到今天仍有部分群众保留有一定的痕迹。刑事变通立法时,应当考虑到这一情况,对因此导致的失火罪不作为犯罪处理或从轻处理。
  第三,封建迷信。
  刑法第232条、第234条。刑法第232条、第234条是关于故意杀人罪、故意伤害罪的规定。封建迷信伤害或杀人案件中,杀人者会得到拥护,而被杀者甚至连亲戚都会背弃。但封建迷信杀人仅仅是一个原因,部分因山林、草场、水源,坟地等纠纷而引起伤害或杀人案件则不能与此等同。变通刑法时,应将故意杀人、故意伤害罪区分为若干类,按照犯罪原因加以分类并规定不同的刑罚。
  二、习惯法的价值判断
  民族习惯法作为原生刑法的一种相对稳定而活跃的重要载体,是一种“准法律规范”。少数民族文化与主体民族文化之间的矛盾与冲突需要在法律实践中加以协调,以更好地促进刑法在民族地区的适用。
  1.少数民族习惯法的由来
  习惯法产生于原始社会末期。在少数民族地区,社会发展滞后而迟缓,许多习惯法得以沿袭下来,原因有三:一是统治者鞭长莫及,所谓“听调不听宣”、“大抵人物犷悍,风俗荒怪,不可尽以中国教法绳治,姑羁縻之而已”、 “蛮夷之俗,不知礼法,与中国诚不同”, “不必绳以官法”。二是法制不健全。中国古代法典刑法规范发达,但关于钱债、田土、户籍、婚姻等方面的民事法律规范简陋,传统法律文化中存在“厌讼”意识,且民族地区头人为控制本民族人民,也严禁“私自奔告”。三是王法与民族习惯法相辅相成,甚至出现过朝廷王法与民族约法相互援用的现象,使少数民族的习惯法有一个长期蕴存的客观条件。
  2.民族刑事习惯法的传承与创新
  民族刑事习惯法的消极因素是扬弃性发展的根据。对于少数民族习惯法,我们认为应当从两个方面扬弃性地继承其成果,尽最大可能地发挥民族习惯法在控制少数民族犯罪、维护民族地区秩序方面的积极作用。
  ⑴充分发挥民族刑事习惯法的积极作用
  解放以后,我国少数民族的刑事习惯法正在逐步废弛,国家新制定的法律还得有一个过程才能贯彻执行到边远的少数民族地区。这一过程需要刑事习惯法的调节。在今后法律比较完善的状况下,民族、社会要自我控制、调节,还得借用民间的力量。许多民族地区目前已广泛采用乡规民约的形式以恢复习惯法,作为法律的一种补充。实践证明,这些乡规民约对于控制少数民族犯罪和维护民族地区秩序方面具有潜在的功能。
  (2)继承和创新民族刑事习惯法中的优良因素
  民族刑事习惯法从一个侧面反映一个民族的发展史。因此,通过继承和创新民族刑事习惯法中的优良因素,可以推进社会主义精神文明的发展,进一步推动物质文明、精神文明、政治文明三个文明的协调发展,推动社会的全面进步。需要注意如下几个方面:其一,民族刑事习惯法中的优良传统丰富了社会主义精神文明建设的内容,应列为社会主义精神文明建设的一个重要组成部分。其二,民族刑事习惯法是民族群众自己管理自己,自己教育自己的好形式、好传统、好习俗。行之有效,应当坚持。其三,以科学、理智的态度来对待民族习惯法。继民族刑事习惯法中民族文化精华的成分,抛弃其中的糟粕部分,从正面推动民族和社会发展。其四,以现代化的行为准则来检验习惯法。历史在发展,时代在变革,社会在进步,各民族都应自觉将其传统行为方式及习惯法进行现代化的改造,使习惯法中优秀的成分发挥更为现实作用。其五,以国家法律引导民族习惯法的演变和发展。少数民族习惯法并不是无益、消极、落后、糟粕的代名词,他重视群体利益,确认团结互助,鼓励勤劳能干,肯定合理需要,保护生态环境,处理简便迅捷,注重内在接受,形式生动形象,在当代中国的法治化进程同样有采纳、吸取、继承的价值。”其六,吸收民族美德,完善习惯法的内容。比如侗苗民族对“款约”的“改造”,将“款约”中不合乎法律法规的内容删掉,将社会主义法制的内容注入“款约”之中,使之成为新型的少数民族自治的村规民约。


北安市人民法院 刘成江