上海市政府


上海市人大代表书面意见和政协提案办理工作暂行办法
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第一章 总 则
第一条 为做好市人大代表书面意见和政协提案的办理工作，制订本办法。
第二条 本办法所称意见，是指市人大代表向市人民代表大会及其常委会提出、需由本市政府部门办理的书面意见；本办法所称提案，是指市政协委员以及市一级的各民主党派和参加市政协的人民团体向市政协提出、需由本市政府部门办理的提案。
第三条 办理意见、提案，应以国家宪法、法律、法规、规章、党和国家的政策为依据，坚持实事求是的原则，深入实际，调查研究，注重实效。
第四条 市政府办公厅负责对市政府各部门和各区、县政府办理市人大代表书面意见、政协提案的工作进行检查、督促和指导。
第五条 各承办单位应加强对办理工作的组织和领导：
（一）明确一位领导分管办理工作；
（二）明确主管办理工作的部门；
（三）根据本单位实际情况配备专（兼）职干部；
（四）单位领导亲自处理重要的意见、提案，经常听取办理工作汇报，检查办理工作进度，解决办理工作中的问题，及时总结经验和教训，表扬先进，批评和纠正不负责任的现象，按时完成办理任务，不断改进本单位的工作。

第二章 分办与承接
第六条 意见、提案按分类整理、归口办理的分办原则确定承办单位。
第七条 市人民代表大会和市政协全会期间提交的意见、提案，由大会秘书处直接分送各承办单位办理；市人民代表大会闭幕后提交的意见，市人大常委会办公厅转市政府办公厅以后，由市政府办公厅分送各承办单位办理；市政协全会闭幕后提交的提案，由市政协提案委员会分送各承
办单位办理。
第八条 承办单位收到转来的意见和提案后，应仔细核对。
凡不属本单位职责范围的意见和提案，在会议期间由大会秘书处分送的，承办单位应在会议期间商退大会秘书处；在会议闭幕后分送的，承办单位应在收件后一周内告发出单位，经同意后退回，不得自行转送其他单位。
凡属本单位职责范围办理的意见和提案，应逐一登记，提出办理要求，落实承办部门和人员。对内容和要求表述不够清楚的意见、提案，应及时与意见、提案提出人联系。
第九条 承办单位收到意见、提案并经核对后，在收件后一周内将回执单（见附表一、二）退回发出单位。

第三章 办理与答复
第十条 承办单位对承接的意见、提案，凡能够在短期内解决的，应及时解决；因客观条件所限，在短期内不能解决的，应积极创造条件解决或纳入计划、规划逐步解决；因现行政策不允许或受其他客观条件限制不能解决的，应如实说明情况，以取得意见、提案提出人的谅解。
第十一条 凡在市人民代表大会和市政协全会期间收到的意见、提案，承办单位能够在会议期间办复的，应在会议期间抓紧办理，并书面答复意见、提案提出人。
第十二条 承办单位收到意见、提案后，应从收件之日起两个月内办复。因情况复杂，不能在两个月内办复的，在相应征得市政府办公厅、市政协提案委员会同意后可再延长一个月。
第十三条 凡明确由某主办单位会同有关单位共同办理的意见、提案，由主办单位统一答复意见、提案提出人。主办单位应主动与会办单位联系协商办理；会办单位应积极配合，按主办单位的要求，将会办意见整理成书面材料送至主办单位，并抄送市政府办公厅，同时抄送市人大常委
会办公厅或市政协提案委员会。
第十四条 凡明确两个以上单位分别作为主办单位的，各单位应分别办理答复。
第十五条 在办理过程中，走访意见、提案提出人，应按下列要求进行：
（一）走访一般可在办理结果意见拟定后，书面答复前进行。
（二）走访时应向意见、提案提出人通报办理情况，征询办理意见；在与意见、提案提出人取得基本一致的意见后，拟写出正式书面答复。
（三）多位代表或委员联名提出的意见、提案，内容比较简单的，一般可走访意见、提案的领衔人。内容比较复杂的，可采取邀请全体或部分意见、提案提出人座谈的形式，通报办理情况，讨论解决办法。必要时承办单位的分管领导应参加座谈。
（四）以党派、团体名义提出的提案，由承办单位的领导走访提出提案的党派、团体负责人。
第十六条 书面答复要按规定的格式要求书写打印（见附表三、四），要针对意见、提案中提出的意见和建议，逐条答复清楚。文字要简洁。
第十七条 书面答复应由分管领导审核签发，寄送意见、提案提出人每人一式一份，多位政协委员联名提出的提案，可只寄送前三位提案人。同时，按每一编号一式十份，五份送市政府办公厅，五份送市人大常委会办公厅或市政协提案委员会。每份首页右上角，应注明办理结果的具体
分类（办理结果分为解决、正在解决、列入计划或规划解决、留作工作参考、现难以解决）。
第十八条 寄送书面答复的同时应附寄办理情况征询意见表或反馈意见表（见附表五、六），并依次填写编号、承办单位、标题、办理结果的分类情况。

第四章 复查与总结
第十九条 意见、提案办复后，承办单位要组织自查。
自查中如发现没有取得预期的办理效果或通过努力还能办理得更好一些的，应采取必要措施，予以改进，以保证办理质量。
第二十条 意见、提案提出人反馈的办理情况征询意见表中，对办理结果表示不同意或对办理态度表示不满意的，市政府办公厅、市政协提案委员会将反馈的办理情况征询意见表复印送原承办单位后，承办单位应及时研究表中提出的意见，组织复查：
（一）办理不当的，要采取切实措施，按规定的程序重新办理。
（二）无法解决的，要再次向意见、提案提出人详细说明情况，做好解释工作。
（三）需有关部门协助解决的，承办单位应及时与有关部门联系，有关部门应积极配合，不得推诿。
第二十一条 承办单位对意见、提案的复查，一般应在收件后的一个月内完成，并书面答复意见、提案提出人，在抄送市政府办公厅的同时，抄送市人大常委会办公厅或市政协提案委员会。
第二十二条 书面答复发出后，对办理结果为“正在解决”和“列入计划解决”的意见、提案，凡可在近期内解决或有明确的规定时间解决的，要继续跟踪办理。
第二十三条 承办单位应在每年年底前对列为跟踪办理的意见、提案作一次检查。凡已解决的应及时函告意见、提案提出人，抄送市人大常委会办公厅或市政协提案委员会，并抄送市政府办公厅。
第二十四条 承办单位在意见、提案基本办理完毕后，应进行书面总结。书面总结的内容应包括：办理意见、提案的基本情况；办理工作的主要做法、效果和存在的问题；复查的情况；今后工作的建议和打算，并对列入跟踪办理的意见、提案列表附后。书面总结一般应在每年八月底以
前完成，在报市政府办公厅的同时，报市人大常委会办公厅或市政协提案委员会办公室各二份。
第二十五条 意见、提案办复后，应将意见和提案的书面答复、办理情况征询意见表、重新办理的书面答复、跟踪落实的函告以及书面总结等材料，立卷归档。归档一般应在下一次市人民代表大会和市政协全会召开后一个月完成。

第五章 附 则
第二十六条 全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅转市政府办理的建议、提案，按市政府办公厅分办意见办理。在沪全国政协委员向市政协提出，转市政府办理的提案，按市政协提案委员会的要求办理。
第二十七条 各区、县直接转交本市政府部门的区、县人大代表意见、政协提案，作人民来信处理。
第二十八条 本办法由市政府办公厅解释。
第二十九条 本办法自发布之日起实施。



1991年3月29日
论抵押担保

江西省吉水县人民法院 肖 晖

担保是一种由债仅人与债务人或债务人委托的第三人基于法律规定或相互间的约定，为保证债务清偿和债权实现而设立的一种法律制度。担保的产生是人们社会化活动和生产的必然结果。从古代存在简单商品交换开始至今，担保就不同程度地发挥着作用，这在各国不同时期历史文献中都有印证。尤其古罗马法中有关担保规定已相当完善，为后世担保法奠定了理论基础，并几乎为法、德两国为代表的大陆法系所全盘继承和接受。我国于1995年6月30日通过的《中华人民共和国担保法》，这部懂事特别法对于规范担保制度，保障债权的实现提供了有力的法律保证。
担保在民法理论上可分为人的担保和物的担保两种。人的担保即通常所说的“保证”，它是指具有代为清偿能力的保证人在债务人不履行债务时由保证人按约定履行或承担责任，裨是以从合同之债保障主合同之债权的实现。与人的担保相比，物的担保是以债务人或第三人的特定财产作为债的担保，故比“人的信用”担保更具有可靠性、安全性，其裨是以担保物权保障主合同债权的实现。我国现行担保法规定了抵押、质押、留置和定金四种物的担保方式，其中抵押是最具典型的担保方式。抵押是指以担保债权实现为目的而成立，当债务人不履行债务时，债权人对于债务人或第三人不转移占有而供担保的特定财产或权利拍卖、变卖或折价后的价值优先受偿。抵押因其优点和特点在实践中被推崇为一种最重要、最理想的担保方式，被称为“担保之王”。
抵押权制度有着悠久的历史，以大陆法系为代表的近代抵押权制度基本是沿袭罗马法抵押权而来的，一般指不移动物之占有而为债权担保的担保物权，并主要是以不动产抵押为内容。近代抵押权制度发展至今，抵押权的标的已扩展到动产及至一些无形财产权等。抵押权种类也大为增多，除传统民法上的普通不动产抵押之外，许多特别法也规定了相应的特殊抵押权，出现了船舶抵押、铁路抵押、财团抵押（浮动抵押）、证券抵押等。现代社会之抵押已包括一切有交换价值的财产，而不再论其标的是否为动产还是不动产。我国现行抵押主要是普通不动产抵押，也有部分动产抵押，还规定了最高额抵押，但没有涉及财团抵押。这种在国外早已有之的抵押，是指以企业总财产包括不动产、动产、权利等集合体为标的来设定的抵押。这种以现有特定的企业总财产为标的的最大价值抵押，相对于分割开来的个别财产担保，更为适合当前世界经济日益发展的需要，更有利于企业获取巨额融通资金儿童节避免许多繁杂的手续和程序。英美法系的浮动抵押比之财团抵押标的更为广泛和宽松，如富于变化的日常动产、将来债权、商业秘密和商业信誉亦包括在内，这种以现在及将来之总财产作抵押的担保更能反映现代商品经济和信用关系的需要。总之，承认财团抵押制度将有利于企业作为抵押人充分地发挥企业财产效用，且不影响借款企业的正常经营。所以，我认为财团抵押在我国很有必要设立。
抵押作为一种广泛运用、可靠的担保方式，除具有一般担保的共同特征外，还有以下独有的特征和功能。
第一，抵押权是优先受偿价值权。此乃抵押之本质，也是抵押的最基本特征。在债务人到期不履行义务时，用抵押物折价或变卖所得等来偿还债务，抵押权人有优先于其它债权人受偿的权利，承认抵押权优先性，但在这里我认为抵押权不应对抗破产企业中的工人工资、国家税款，即抵押权不应优先于工资、税款得到清偿。据现行懂事诉讼法及企业破产法之规定，工资、税款等到项只能在破产财产中支付，而抵押权不列入破产财产，也即抵押财产先执行完毕后，才发生还债顺序先后问题。工资、税款虽属国家法定优先清偿，但只是对未设抵押担保的破产债权而言。而大多破产企业偿还抵押等担保财产及破产费用之后，已很难保证“破产企业所欠职工工资和劳动保险费用以及国家税款”得到偿还。这不光对国家利益（税款）造成损失，更造成职工及其抚养家属的生活困难，很不利于社会生活秩序的稳定。因此，笔者认为抵押权不应优先于工资、税款得到清偿。
第二，抵押权是一种不完全的物权。抵押权设定后抵押权人对抵押物享有一定的权利，如抵押人转让抵押物必须通知抵押权人，否则转让无效。但抵押权人对抵押物不享有所有权，只是通过对物的变价来达到实现其债权的目的，所以说抵押权是一种不完全的物权。
第三，抵押权的不移转占有性。这里指设定抵押后，用作担保的财产仍留于债务人或第三人手中，这是抵押权成立的客观基础，也是抵押权与其它担保物权相区别的标志。因抵押权的不移转占有性，故在同一抵押物上常有数个抵押权出现的情况，即出现所谓的重复抵押问题。对此最高院贯彻《民法通则》的意见第115条规定，当事人“就抵押物价值已设置抵押权部分再作抵押的，其行为无效。债务人以抵押物清偿债务时，如一抵押物有数个债权人，应按设定抵押先后顺序受偿”。担保法第35条第一款规定：“抵押人所担保的债权不利载超过其抵押物的价值”。从以上司法解释和单行法可看出，对同一抵押物可设立数个互不冲突的抵押权，但对抵押物同一价值不允许设立数个抵押权，即禁止重复抵押。笔者认为重复抵押应予肯定，这并不会引起什么混乱现象的发生。其一，抵押因不转移占有，法律上大都要求以登记为要件，其实现时清偿顺序当然以登记先后顺序而定，后设立抵押权人自愿承担风险（因前一抵押已公示登记），法律上是不应该干预的。其二，由于每笔债务都有履行可能，前一债务如履行，该抵押权人对抵押物享有的权利即归于消灭，那么该抵押物可成为后一债权人的担保，满足后一债权人的需要，依此重复，从而使抵押物的经济效益得到充分利用。综上所述，重复抵押不应禁止。
第四，抵押权的物上代位性和物上追及性。抵押权以取得抵押物的变换价值为目的，因而抵押物虽变化其原有形态或性质，只要还能维持其交换价值，抵押权的效力仍然及于该变形物或代表物上。追及性主要表现在抵押人将抵押物转让他人时，抵押权人仍可对抵押物先例权利，直至其交换价值优先实现其债权为止。
抵押作为担保法规定的五种担保方式之一，具有其它担保方式所不具备的优点。首先抵押因其不转移占有的法律属性，使抵押物在经济上的正常状态没受大的影响，债务人或第三人仍可开发经营，取得收益，而对债权人而言则免去了保管的费用，这些是质权、留置权等占有性的担保物权所不具备的优点。其次，与保证相比，抵押更可靠，因为保证人的财产并不是固定的，它和债务人的财产一样，处在商品流通的大潮之中，同样存在随时减少或消灭的危险，从而使保证人失去代为清偿的能力，造成债权人的极大风险；而抵押物作担保因其特定性较少受物价、货币贬值等市场因素影响，且当抵押人将抵押物转让他人时，抵押权人仍有权对抵押物行使抵押权。同留置相比，抵押更为广泛运用，抵押可基于法定原因和当事人协议而产生，而留置权只能基于法律明确规定；留置权可适用范围有限，主要适用于加工承揽运输及保管等合同；留置权是针对合法并已经占有财产进行，且抵押物标的仍在债权人手中，仍有权保留物的使用权价值，使抵押物发挥效用。同定金相比，抵押更理想，因为定金只是合同总价款的一部分而不是全部，一旦造成损失，定金对债权人利益的补偿可能仅是实际损失的一部分，而抵押标的价值一般应大于或至少等于被担保标的的价值，据此，能充分满足债权人利益的实现。