法院人员岗位目标考核管理体系的构建

赵如水


　　伴随着法官职业化建设的推进，建立科学的法官业绩评估体系，成为推进我国司法审判事业发展进步的重大举措，并相继在“二五”、“三五”改革纲要中确定为司法管理改革的重要内容。数年间，一些先进法院先后在最高法院确定的构建原则下进行了积极探索实践，并取得了丰硕成果，为科学衡量司法审判工作起到了重要作用。但从事物发展规律来看，在司法改革仍处于探索实践阶段时，作为其重要构成部分的法官业绩评价体系，无论从理论研究上还是从司法实践中都必然存在诸多缺陷，特别是在基层法院，基于人才、经验等诸多因素的影响，更加缺乏实践基础。有鉴于此，积极探索构建以法官业绩评价体系为重点的法院人员岗位目标考核管理体系，已成为司法理论界和实务界的一项重大课题。笔者作为一名基层法院的政工人员，既欠缺丰富的理论基础，也没有宽泛的法治视野，仅结合对专家学者的研读和本院的实际略谈一二，权作完成调研任务。

一.法院人员岗位目标考核管理体系构建的现实意义

　　岗位目标考核管理体系作为现代人事管理和政务管理的一项重要机制，几乎被引入到各个领域。人民法院作为国家审判机关，虽具有独特的司法特性，但仍然需要以具有普遍意义的人事和政务管理为基础，因此，在积极探索构建法官业绩评价体系的过程中,兼顾构建法院人员岗位目标考核的全方位管理体系也就成为其人事政务管理的必然选择。适应现代审判发展的需要，在注重吸纳西方司法制度精髓的基础上，结合社会主义司法制度的特点，最高法院先后在制定“二五”、“三五”改革纲要时将构建法官业绩评价体系作为重要内容，从而在构建法院人员岗位目标考核管理体系上迈出了坚实步伐，并以北京、上海、南京、山东等诸多法院为试点，积极进行了探索实践。从理论和实践的视角解读，法院人员岗位目标考核管理体系主要应具以下功能：
　　一是体现了现代司法制度的价值取向。现代司法制度是民主政治发展下社会对司法价值取向的理想化追求的结果，重点包括司法理念的确立和司法运作、司法管理的科学构建，其本质属性就是通过建立符合司法规律的制度体系来实现社会的公平正义。岗位目标考核管理体系作为司法管理层面下不可忽缺的重要组成部分，也就必然体现现代司法制度的价值取向。
　　二是有利于人民法院实行分类管理。应该肯定地讲，在以法官为主体的审判机关，注重对法官的管理和对司法业绩的评价是现代司法制度的必然选择，基于此，无论从理论研究上还是从管理实践中，都更多地给予了此方面的关注。但从中国司法审判机关的构成和运作来看，其实质是司法与政务的一个复合体，既要求体现司法独立的价值追求，又需要通过行政运作来作支撑。因此，建立法院人员岗位目标考核管理体系，对司法与政务进行相应标准下的分类管理和考核，才更有利于现代司法制度的构建。
　　三是有利于提高整体素质。现代司法制度的发展，不仅要求司法主体的法官实行职业化，同时也要求相关司法辅助人员和政务人员的素质相应提高，只有这样才能保证司法运作的高效有序。但从当前的司法实践来看，在法官逐步职业化的过程中，作为司法审判机关的司法辅助人员和政务人员常处于一种被淡化的地位。因此，建立健全法院人员岗位目标考核管理体系，从而加强对法官以外人员的管理考核，也是提高司法审判机关整体工作能力的一种必要举措。
　　四是有利于提高司法质量和效率。司法效率和司法质量作为司法评价体系中的重要参数，如何客观真实地反映这些参数，对于提高司法效率和保证司法质量具有积极的意义。因此，抑或从统计学或管理学的角度思考，或是从当前一些试点法院的法官业绩考核办法来看，多数法院也是围绕这两方面的内容重点进行相关参数设定，并依据此尽可能进行全方位的评价，从而促进审判质量和效率的提高。

二. 法院人员岗位目标考核管理体系构建中的现实缺陷
　　建立法院人员岗位目标考核管理体系，其实是一种法院的管理活动。从管理学的观点看，作为国家审判机关的人民法院，也是一个人们相互协作的系统，即各类人员有效的相互合作、统一行动，从而实现国家赋予的审判职能。尽管诸多学者和法律人对构建这种评价体系进行了深入研究与探讨，并在实践中不断予以完善，但基于我国司法的浓厚行政色彩及司法本身的特性，加之地域文化的差异等因素的影响，在构建和运作该评价体系过程中仍然存在许多缺陷。主要是：
　　一是评价主体不确定和结果不权威。《法官法》第十六章对法官业绩评价作出了相关规定，由本院的法官考评委员会负责，但从当前我国各级法院的实际情况来看，多数法院特别是基层法院，基于审判资源的限制，并未设立这一组织，法官的业绩考评工作普遍依靠政工部门或审判监督庭开展，评价主体不符合要求，同时考评指标也局限在一定范围之内，不利于对法官业绩的全面考核，考核结果不具有专业性和权威性。尽管如此，作为审判机关的主体，对其仍设定了一些考核参数，而对于其他司法辅助人员或政务人员来讲，只是通过一种配合组织部门开展的年度干部行政考核，形式单一且没有针对性，不能准确对审判机关辅助人员和司法政务人员做出客观评价。
　　二是评价标准行政化色彩浓厚。基于历史文化的影响，我国的司法机关带有浓厚的行政色彩，渗透于各个方面，特别是司法管理层面更多是对行政管理的直接移植，反映在考核管理体系中就是管理权限集中在组织部门，对法官及其他司法辅助人员的考核等同于公务员考核，考核指标设定为德能勤绩廉五个方面，并成为干部选拔的重要“形式”参数。
　　三是专业评价参数设置不合理。从一些先进法院较为完善的法官业绩评价办法来看，多数是从办案数量、结案率、调解率、上诉率、发回率、改判率等一些数字层面进行反映。但从司法实践来看，基于案件难易程度不一，当事人对权利处置认识不同，以及在法律的理解和适用上，甚至包括地域文化上的差异，这些数据常常并不能对一个人进行全方位的评价和反映，有时甚至给人一种错误的信息。如基于审判委员会讨论作出的案件被改判或发回时，特别是受司法权的地方化和行政化影响，司法结果在很大程度上并不是承办人依据法律作出的真实意思表示，但其不利后果通常会反映在承办人的司法业绩中。另外，在这些参数之外，对法官业绩评价的还有一个更重要的“错案”参数，但从司法理论和司法实践来看，对“错案”的规定本身就没有一个统一的标准，而依据一个不确定的标准来进行评价，其结论可想而知。
　　再言之，对其他司法辅助人员或司法政务人员的评价更是没有具体参数而言，通常只是人缘情况的反映，固然人缘可以反映一个人的某方面，但这绝不应占主导地位，而在以民主投票为主要考核形式的支撑下，这又成为了必然。
　　四是评价方法缺乏科学性。从司法实践中的考核办法运作来看，多数法院仅是由政工部门或负责司法统计部门通过对案件的相关参数进行计算而进行数量或比率的考核，这种在参数设定本就不合理的前提下计算出的数值，很难作为科学的考核依据。另外，对案件质量的考核通常也是由审判监督庭根据最高法院或省市法院制定的案件质量标准进行评查，且更多是关注了程序方面。即便如此，审判监督庭作为法院一个“附属”审判机构，多数法院在审判资源配置上都没有引起足够重视，甚至许多法院只是一人庭，而仅依靠一个或两个人来对所有案件进行全面的实体评查，客观上既勉为其难，又轻易不能对案件实体作出结论性评价。特别对于其他非法官人员的考核，更是简单到几乎被忽略，通常并不区分岗位特点、工作难易程度和完成岗位职责所需要付出的努力，只是对优秀、称职、基本称职、不称职四个等次的单项选择，这种把智力劳动与体力劳动不分的考核评价方式显然不合理。
　　五是考核评价结论运用效率不高。从管理学的角度讲，考核评价的重要目的在于为管理提供科学依据。但从当前诸多法院的实际情况来看，在运用考核评价结论从而推动科学管理方面并不尽人意，如在职级晋升、等级评定、干部选拔等上，虽然或多或少都要体现考核结论，但基于等级评定直接涉及个人利益，而职级晋升和干部选拔又往往受到组织人事部门左右，考核评价结论在实践要么不愿意运用，要么很难运用，从而在根本上失去了考核评价的功能。

三.法院人员岗位目标考核管理体系的构建路径
　　构建法院人员岗位目标考核管理体系，既需要注重理论研究，更需要实践中的探索，笔者结合个人十年法院政工经验，认为在构建法院人员岗位目标考核管理体系上应重点注意以下几个方面。
　　一是必须把握司法的特性。在司法并不独立的现实情况下，审判机关虽带有浓厚的行政色彩，但我们必须认识到司法本应具有的独立特性，其与行政机关有很大的区别。因此，在构建以法官职业评价体系为重点的法院人员岗位目标考核管理体系时，必须把握司法的特性和运作规律，从而在确定考核评价主体、制定考核评价标准及方法、以及对考核评价结论的运用上，都需要在借鉴公务员考核的基础上实行超越。
　　二是要在突出重点的基础上全面兼顾。应该肯定地讲，法官是审判机关的主体，但从法院人这个群体的角度审视，法官又不是审判机关的全部，法院是一个既包括司法审判、也包括司法政务，甚至还有诸如后勤服务的一个综合体。因此，在积极构建法官业绩评价体系的过程中，必须加强对非法官人员岗位目标考核管理体系的探索，努力形成全方位的考核管理体系。
　　三是要注重实行分类管理。基于审判机关的特殊构成，在构建考核评价体系中，必须对从事不同岗位的人员进行分类管理，并按工作特性确定或制定相应的的考核评价主体、标准和方法。从当前法院人员构成来看，至少应区分为法官、司法警察、书记员、司法政务人员、司法后勤服务人员五个类别，同时要根据考核评价对象确定相应的考核评价主体、制定相应的考核评价标准。
　　四是要注重考核评价主体的确立。根据法官职业的特性及其他司法辅助工作特点，借鉴西方经验及一些先进法院的做法，可做如下考虑：1.对法官的考评应依照《法官法》的规定，设立考评委员会，考评委员会应由本院审判委员会委员、审判监督庭庭长、负责案件流程管理部门负责人组成，考虑受同级人大监督，可将其分管政法工作的副主任列为成员。司法实践中有些将律师作为特邀成员，从监督的角度思考，估且可以接受，但作为内部“行政管理”的一部分，由其参与显然并不合理；2.考虑司法警察实行双重管理的体制及任务的特殊性，对司法警察的考评应由本院正副院长、政工、纪检、司法警察部门负责人及上级法院司法警察部门的领导组成考评组进行考核评价；3.对司法政务的考评由本院正副院长、政工、纪检部门负责人组成考评组进行；4.对书记员的考评由本院政工、纪检部门负责人及书记员管理处、审判监督庭、案件流程管理部门、档案部门负责人组成考评组进行；5.对司法后勤人员的考评由本院党组成员及各部门负责人组成考评组进行。
　　其中的调研能力考评需由本院承担研究室职能的负责人和具有相应特长的人员参与。
　　五是要注重考评标准的设定。基于审判机关的特性及分类管理的需要，可根据相应工作特点进行设定。
　　共性考核评价标准及比例：参照公务员考核办法，重点设定德、勤、廉三项指标。其中德主要包括政治素质、职业道德及品性作风等方面；勤主要包括敬业精神、工作作风、工作量及工作时间等方面；廉主要包括业内外的权力使用、利益权衡、人情处理等方面。以上三方面分别在考核中占10%。
　　个性考核评价标准及比例：1.法官业绩标准主要应包括办案数量、办案质量、调解（和解）率、季度结案均衡度、超审限数、上诉案件的重大改判数和因程序违法发回重审数、当庭宣判率、庭审驾驭能力、文书制作质量及司法理论调研水平；2.司法警察业绩标准主要包括日常工作任务及执行重大任务完成情况、警察技能、体能训练情况、警察知识理论水平及调研能力；3.书记员业绩标准主要包括庭审记录质量、案卷装订数量及规范程度、简单法律文书或公文制作水平、法律基础知识素质及司法调研能力；4.司法政务人员业绩标准主要包括日常工作完成情况、日常公文制作水平、综合协调及调研能力；5.司法后勤服务业绩标准主要指工作完成情况。作为重点考核内容，应在考核中占70%的比例。
　　基于以上诸多指标都是量化形式，故需要经深入调研论证方可确定相应数值、比率及工作系数（指完成工作的难度或需付出更多精力）和评价增值系数（指完成工作情况受到上级表彰）。
　　六是要注重考核评价方法的科学性。基于共性考核评价标准多数较为抽象或具模糊性，不易显象化表现出来，可结合平时表现和年度考核进行综合评价，根据实践经验，二者可各占50%。相对于共性考核标准，业绩考核标准许多指标则可以进行量化，这就要求在考核时要严格按照设定的标准进行。除此之外，对于业绩考核中的一些非量化指标，由各考评组进行综合评定。
　　七是要注重对考核结论的运用。对于考核结论要记入个人档案，并作为表彰奖励、职级晋升、等级评定、职务晋升、后备干部培养上的重要依据。


（陵川县人民法院政治处 赵如水）

天津市人民政府


津政令第 13 号


中新天津生态城管理规定




　　《中新天津生态城管理规定》已于2008年9月8日经市人民政
府第14次常务会议通过，现予公布，自2008年9月28日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　市　长　黄兴国
　　　　　　　　　　　　　　二○○八年九月十七日　　　　

　　　　　　　　中新天津生态城管理规定
　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　 第一章　总 则
　 第一条 为落实中华人民共和国政府与新加坡共和国政府关
于在中华人民共和国建设一个生态城的框架协议及其补充协议，
推进中新天津生态城的建设和发展，促进滨海新区开发开放，根
据有关法律法规，结合实际情况，制定本规定。
　 第二条 中新天津生态城（以下简称生态城）的规划、建设、
开发、运营和管理等活动，应当遵守中国法律、法规和本规定。
　 第三条 生态城坐落在天津滨海新区。具体范围按照生态城总
体规划执行。
　 第四条 生态城是依据中华人民共和国政府与新加坡共和国
政府关于在中华人民共和国建设一个生态城的框架协议，通过两
国政府在城市规划建设、生态环境保护、资源节约利用等方面的
合作，建设成为经济蓬勃、社会和谐、环境友好、资源节约、可
持续发展的生态新城。
　　第五条 生态城的发展坚持体制机制创新、先行先试，推进
综合配套改革试验，成为新型城市发展和城市管理模式的示范
区。
　　第六条 生态城的开发建设实行规划控制、指标约束、企业
运作、政府监管的模式。
　　生态城总体规划、控制性详细规划、各专项规划和指标体系，
是生态城规划、建设和管理的依据，应当严格执行，未经法定程
序不得擅自更改。
　　第七条 生态城重点发展符合节能环保、循环经济要求的房
地产、科技研发、服务外包、物流、创意、金融、商贸、会展、
旅游等产业。
　　第八条 市人民政府及相关部门支持生态城的建设和发展，
对生态建设、节能环保产业及相关技术的应用给予扶持和奖励。
　　　　　　　　　　第二章　行政管理
　 第九条 中新天津生态城管理委员会（以下简称生态城管委
会）代表市人民政府对生态城实施统一行政管理。
　 生态城管委会依法履行下列职责：
　　（一）组织编制生态城总体规划，经市人民政府批准后组织
实施；
　　（二）组织编制生态城控制性详细规划、各专项规划，经批
准后组织实施；
　　（三） 组织编制生态城产业发展目录，对投资项目进行审
批、核准和备案；
　　（四） 根据市人民政府授权或有关部门委托，集中行使行
政许可、行政处罚等行政管理权；
　　（五）统一管理生态城的规划、土地、建设、环保、交通、
房屋、工商、公安、财政、劳动、民政、市容环卫、市政、园林
绿化、文化、教育、卫生等公共管理工作；
　　（六）在行政管理体制和运行机制创新上先行先试，制定相
应的行政管理规定，检查各类规定的执行情况；
　　（七）协调配合税务、外汇等有关管理部门的管理工作；
　　（八）履行市人民政府确定的其他行政管理职责。
　　第十条 生态城管委会应当积极履行政府职责，推进管理创
新，健全和完善社会管理机制和公共服务体系。按照统一、协调、
精简、高效、廉洁的原则，设立相应的行政管理机构。
　　第十一条 生态城行政审批实行一个窗口受理、集中审批、
限时办理、跟踪服务制度。申请人提交申请材料齐全、符合法定
形式的，应当即时办理；需要另行核实相关情况的，应当在3个
工作日内办结；不符合条件的，应当一次性告知申请人需要修改
补正的意见。
　 第十二条 生态城管委会建立和完善财政体制，保障生态城开
发建设和城市管理资金的良性循环。
　　第十三条 生态城管委会建立工作报告和统计报告制度，加
强与市有关行政管理部门的沟通和交流，实现生态城公共信息资
源的有效利用。
　　第十四条 生态城管委会应当积极推动基础设施建设、维护
和运营的社会化和市场化，并制定有关收费标准和服务规范，加
强监督管理。
　 第十五条 生态城管委会对符合生态城产业发展目录和有利
于增强自主创新能力的投资项目，制定相关办法给予优惠支持。
　 第十六条 生态城管委会建立生态城指标体系，实施评估制
度，加强监督检查和监测，并将结果予以公布。
　 第十七条 生态城的治安、交通、消防等事项，由市公安局在
生态城的派出机构按照有关法律、法规和规章实施管理。
　　　　　　　　　 第三章　建设管理
　　第十八条 生态城管委会根据相关法律的规定，减少建设项
目审批程序，调整审批流程，提高审批效率。
　　第十九条 生态城管委会组织制定生态城绿色建筑标准、绿
色施工标准及相应的管理规定，建立评价体系。
　　生态城内的建筑应当按照生态城绿色建筑标准和绿色施工
标准进行建设。
　　第二十条 生态城鼓励研发、推广和应用生态环保节能的新
技术、新设备、新材料、新工艺。
　　建立落后技术、设备、材料、工艺的淘汰制度，适时公布强
制淘汰的种类。
　　第二十一条 天津生态城投资开发有限公司是生态城土地整
理储备的主体，负责对生态城内的土地进行收购、整理和储备。
　　第二十二条 天津生态城投资开发有限公司是生态城基础设
施和公共设施的投资、建设、运营、维护主体，按照生态城管委
会的计划要求负责相关设施的建设、运营和维护，并享有相应的
投资权、经营权和收益权。市政公用设施大配套费和土地出让金
政府净收益，应当用于前述设施的建设与维护。
　　　　　　　　　　第四章　城市管理
　　第二十三条　生态城应当创新城市管理体制机制，形成社会
参与、市场运作、政府监管的城市管理运行模式和网格化、数字
化的管理方式。
　　第二十四条　生态城对废弃物的产生、收集、储存、运输、
利用、处置实行全过程控制。采取社会化服务方式，建立废弃物
分类收集和回收利用系统，鼓励在生态城内采用管道运输等方式
收集废弃物，实现废弃物的减量化、资源化、无害化。
　　生活废弃物应当分类收集、密闭运输，禁止撒漏、渗漏，避
免在收集、运输、处置等环节产生二次污染。
　　建设工程废弃物经适当处理后应当予以回用。
　　医疗废弃物等危险废弃物按照国家有关法律法规的规定进
行严格管理。
　　第二十五条　生态城应当按照建设国际生态城市的要求，采
用先进技术，努力提升生态城的园林绿化建设水平和养护水平，
丰富城市景观，提升生态城的环境质量。
　　第二十六条 生态城应当推进水资源的优化配置和综合利
用，构建节约、高效、健康、和谐的城市水系统。
　　生态城鼓励开发污水再生、海水淡化和雨水集存等水源，实
行分质供水和循环利用，禁止将饮用水用于绿化、清厕、道路清
扫和补充景观用水。
　　第二十七条　生态城应当加强道路、桥梁、排水、景观河道
等市政设施的维护，确保设施完好、整洁，标识齐全、规范，运
行安全、有效，提高使用效能。生态城道路照明设施应与城市景
观相协调，普遍采用节能环保的照明设备。
　　第二十八条 生态城设置户外广告、商业牌匾、城市雕塑和
景观灯光，应当突出生态城特色，与生态城的整体风格相协调，
并确保设施完好、整洁。
　　第二十九条 生态城推行公共交通优先政策，积极发展绿色
环保、方便快捷的公共交通体系，使公共交通成为生态城居民的
主要出行方式。
　　提高绿色出行比例，鼓励使用清洁能源的交通工具，执行严
格的能耗与排放管理标准，减少机动车尾气排放污染。
　　第三十条 生态城应当高标准建设交通设施，实施交通管理
的智能化、信息化，实行道路交通实况监控、交通信息即时披露，
建立快速、高效的道路交通管理协调机制，保障生态城道路交通
的安全畅通。
　　第三十一条 生态城建立以预防为主的公共卫生保障体系和
完善的社区卫生服务体系，建设保障和康复设施，发展特色医疗，
推进体育、健身、休闲等健康事业的发展。
　　第三十二条 生态城积极引进国内外优质教育和培训资源，
建立与社区发展相适应的教育体系和教育网络。
　　第三十三条 生态城建立防灾减灾体系，制定并完善应急预
案，推进区域安全防范系统和应急联动系统建设，提高公共安全
水平，减轻灾害损失，并为生态城居民提供完善的公共应急服务。
　　第三十四条 生态城应当创新社区管理体制机制，建立专门
社会工作机构，配置专职工作人员，开展社区公共管理，推进社
区公共服务，协调社区公共关系。
　　建立健全民主参与机制，实现社区居民自治管理，积极推进
社区服务与物业管理有机结合的新模式。
　　第三十五条 生态城社区必须建设功能齐全、配套完善、分
级组合的服务设施和活动场所。社区的公共设施和活动场所不得
擅自改变用途。
　　第三十六条 生态城积极倡导绿色环保、文明健康的生活方
式和消费模式，提升生态文明水平。社区居民应当遵守生态城关
于城市管理和社会公共行为规范的规定。
　　　　　　　　　　 第五章　附 则
　　第三十七条 本规定自2008年9月28日起施行。