社区矫正法律监督：历史演进与域外现状/林礼兴
作者:法律资料网
时间:2024-05-29 14:36:19
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刑法修正案(八)和2012年颁布的新刑事诉讼法都作出了社区矫正的相关规定。而社区矫正及其法律监督各项实践早在此之前就在中央有关机关的指导下渐次展开。因此，考察其历史演进与域外发展殊为必要。
一、监外执行法律监督:清末、民国时期
1911年《大清新刑律》首次引入缓刑制度，但是，随着清王朝的覆灭，该法未能真正实施，从而使中国人丧失了正面直接感受缓刑制度的机会。清光绪三十二年(1906年)制定的被誉为“中国历史上第一部专门的法院组织法”《大理院审判编制法》第12条就规定了“检察官监视判决后正当施行”的职责。1909年，清王朝建立现代检察制度，在各级审判衙门内附设检察机关，依次为总检察厅、高等检察厅、地方检察厅和初级检察厅。检察机关的主要职能是:实行搜查处分;提起公诉;监督审判的执行;作为诉讼当事人或公益代表人履行特定事项等。按照清政府《各级审判庭试办章程》规定，监视判决的执行也是检察机关的职能之一。清朝政府被推翻后，孙中山领导南京国民政府仿效日本建立模范监狱，进行监狱改良，实行缓刑、假释、监外执行等制度，随后的民国政府相继颁布《中华民国监狱规则》(1913年)《假释管理规则》(1913年)、《出狱人保护事业奖励规则》(1913年)、《重病犯保外就医治疗办法》(1914年)等法律法规。尽管国民党当局大量借鉴和移植日本的刑罚制度，改良监狱，改善给养、卫生、教育和劳作条件等，但没有真正吸收西方国家刑罚制度中矫正的理念，社区处遇的现代行刑理念并未形成。1948年国民党政府起草制定的《监外执行条例》规定，宣告或者执行徒刑之犯人，认为以在监外执行对其改造收效更大者，得经法院院长及首席检察官之核准，改为监外执行。在国民党一党专政时期，检察官刑罚执行监督权力加强，检察官掌握刑事判决执行的指挥权。
二、监外执行法律监督:新中国成立至社区矫正试点前
发端于中国共产党领导下的抗日根据地和解放区的“回村执行”制度，可以说是“中国社区矫正制度的萌芽”。1943年陕甘宁边区创造“回村执行”的刑罚执行方法，由群众管制和教育改造犯罪分子。该制度在新中国成立后发展为独具中国特色的管制刑。1979年刑法确定管制、缓刑、剥夺政治权利、假释等非监禁刑的适用条件、对象、考察内容和执行机关。1997年刑法进一步完善相关制度，但并未采用“社区矫正”的概念。新中国检察机关从成立之日就开始承担监所检察业务，1954年9月《人民检察院组织法》颁布后，最高人民检察院成立专门的监所检察业务机构，即监所、劳动改造机关监督厅，负责监所、劳动改造监督事项。1978年检察机关恢复重建后，最高人民检察院设立了监所检察厅，主管对刑事判决、裁定的执行和对监管场所的活动是否合法进行监督等工作。其中，监外执行检察业务是监所检察业务之一。为了规范监所检察业务，1981年最高人民检察院制定的“两个试行办法”，即《监所检察工作试行办法》和《劳教检察工作试行办法》(前者包括劳改检察、看守所检察和监外执行检察业务内容)。1987年最高人民检察院颁布《劳改检察工作细则(试行)》，涉及劳改检察和监外执行检察两项业务。2003年，“两高两部”下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，2009年“两高两部”部署在全国试行社区矫正工作，社区矫正法律监督工作伴随着社区矫正工作的发展而发展。
三、社区矫正法律监督制度:域外比较
(1)大陆法系国家社区矫正法律监督制度
大陆法系的社区矫正法律监督有以下特点:
其一，并未设立专门机构从事社区矫正法律监督工作。尽管检察机关在社区矫正(非监禁刑)执行中拥有一定法律监督权，但是，检察机关并非是专门法律监督机构，只是在执行刑罚过程中对社区矫正活动实行监督。
其二，检察机关对刑事执行活动拥有较大法律监督权。尽管如此，大陆法系国家检察机关对刑事执行活动具有较大法律监督权。在德国，检察机关可以利用各种法律救济形式对审判活动进行监督，对刑事诉讼的侦查和执行有广泛监督权。法国最高检察长的主要职责是对国家整体执法活动进行监督，驻上诉法院检察长负责监督在上诉法院管辖区内所有刑事法律的实施。俄罗斯法律监督机制总体上说，也属大陆法系，但也与大陆法系存在明显不同之处，在俄罗斯，联邦检察院是代表俄罗斯联邦对俄罗斯现行法律的执行行使统一监督职能的机关:“检察长肩负着侦查职能、控诉职能和法律监督职能。”这与我国检察机关在刑事诉讼中的地位和作用类似，但诉讼监督的力度和措施远远超过我国。
其三，检察机关实行刑事执行(包括社区矫正)法律监督模式不尽相同。由于各国法律传统和政治体制的差异性，刑事判决执行制度有所不同，但是，各国均规定刑事判决执行、指挥和监督程序，大陆法系国家社区矫正法律监督大体可以分为三种模式:一是由检察机关指挥执行体制，如日本检察官对刑事判决、裁定的执行具有直接的指挥权和监督权。二是由检察机关作为执行主体的体制，如德国检察机关作为刑罚执行机关，依据书记处书记员发放的、附有可执行证书和经过核实的判决主文副本付诸实施。三是检察官和法官分权制衡的体制，如法国的法官是刑罚决定主体，而检察机关是刑罚的执行主体，检察官有权监督与自身职权相关的每一个判决的执行。法院的最终判决经过检察官的申请后方可执行。检察官监督监狱的刑罚执行，对执行法官作出的减刑、假释等决定前须征得检察官在内的刑罚执行委员会同意。如果检察官认为有问题，有权提出抗诉或者上诉。
(2)英美法系社区矫正法律监督制度
基于历史传统与法制背景的差异，英美法系国家一般在监狱内设有假释官即假释委员会，由其负责刑罚的执行及对服刑人员的矫治，并对监狱的监管活动形成制约，由于英美法系国家对社区矫正都有专门立法，检察机关也很少直接对社区矫正进行法律监督，多数是矫正当事人上诉或申诉时才被动介入。
在英国，刑罚执行统一由司法部承担，形成司法审判权由法院行使、检察官行使监督检察职能、警察部门负责治安、司法部负责刑罚执行的分权制衡的法律体系。英国刑罚执行权的依法、统一和完整行使，保证了刑罚执行的权威、规范和有效。英国还专门派出了社区服务的检察官，专门检查社区服务的效果。英国负责社区矫正执行的工作机构在中央一级为内政部国家缓刑局，接受内政大臣直接领导，统领各地方缓刑局。缓刑局由社区矫正执行和资源设施装备管理两个部门组成。英国检察机关的主要职能是进行公诉，即检察机关主要被定位为代表国家利益对犯罪行为进行追诉的公诉机关。其法律监督的性质并不明显，法律监督职能也比大陆法系国家小得多，但并非没有，且其法律监督属性更多地体现对公共权益的维护。
在美国，检察机关有权监督狱务假释事宜，联邦检察长有权监督司法行政管理、监狱和其他惩办机关。美国联邦和州检察机关均设有专门的机构和官员检察监督执行刑罚活动。在有的州，如路易斯安那州法律规定地方检察官办事处应参与假释和赦免程序，对申请假释和赦免提出意见并参与有关听证活动。
(3)我国港台地区社区矫正法律监督制度
目前，我国台湾地区并没有制定专门的《社区矫正法》，只是将刑法中规定的剥夺公权、缓刑制度和假释制度的相关规定归为社区矫正制度的内容。我国台湾地区颁布《更生保护法》来规范社区矫正活动。台湾地区尽管社区矫正适用比例也不高，但因早有保安处分、少年事件处理法及少年及儿童保护事件执行办法等法律法规为铺垫及广泛实践，故社区矫正的适用比大陆起步早，也更成熟。深受大陆法系法律传统的影响，检察机关对社区矫正法律监督制度较为成熟。虽然经过了80年代的司法改革，台湾地区在检察机关设置上大体还是采取“审检合署”模式，各级检察机关附设于法院内部，也没有独立的检察院组织法。根据台湾地区《刑事诉讼法典》第467条规定，关于假释的提出，依职权或应检察院或被判刑者之申请，法官要求提交其他报告或文件。在可容许假释之日10日前，检察院须给予假释之问题，于原卷宗内发表意见。可见，检察机关通过对假释发表意见来监督假释的适用。
在香港，香港政府专门制定《社会服务令》、《感化(缓刑)令》等法律法规来规范社区矫正的工作。根据《香港特别行政区基本法》第63条规定:“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。”可见，律政司是香港的检察机关，独立行使检察权。由于香港深受英美法系法律传统的影响，检察机关(律政司)主要承担检控职责，并不承担社区矫正法律监督职责。但值得注意的是，香港太平绅士定期巡视制度在刑事执行活动中扮演着重要的角色。在香港，已经实行了160多年的太平绅士制度，是一个有效的监督、视察制度。它提供一个独立渠道，方便有需要人士提出投诉，并让有关方面按规定就投诉进行调查、跟进工作。香港深受英美法系法律制度的影响，检察机关在社区矫正中作用微乎其微，但是，民间机构与人士在社区矫正中发挥着社区监督作用。
(作者单位分别为:最高人民检察院监所检察厅、北京工业大学)
一、监外执行法律监督:清末、民国时期
1911年《大清新刑律》首次引入缓刑制度，但是，随着清王朝的覆灭，该法未能真正实施，从而使中国人丧失了正面直接感受缓刑制度的机会。清光绪三十二年(1906年)制定的被誉为“中国历史上第一部专门的法院组织法”《大理院审判编制法》第12条就规定了“检察官监视判决后正当施行”的职责。1909年，清王朝建立现代检察制度，在各级审判衙门内附设检察机关，依次为总检察厅、高等检察厅、地方检察厅和初级检察厅。检察机关的主要职能是:实行搜查处分;提起公诉;监督审判的执行;作为诉讼当事人或公益代表人履行特定事项等。按照清政府《各级审判庭试办章程》规定，监视判决的执行也是检察机关的职能之一。清朝政府被推翻后，孙中山领导南京国民政府仿效日本建立模范监狱，进行监狱改良，实行缓刑、假释、监外执行等制度，随后的民国政府相继颁布《中华民国监狱规则》(1913年)《假释管理规则》(1913年)、《出狱人保护事业奖励规则》(1913年)、《重病犯保外就医治疗办法》(1914年)等法律法规。尽管国民党当局大量借鉴和移植日本的刑罚制度，改良监狱，改善给养、卫生、教育和劳作条件等，但没有真正吸收西方国家刑罚制度中矫正的理念，社区处遇的现代行刑理念并未形成。1948年国民党政府起草制定的《监外执行条例》规定，宣告或者执行徒刑之犯人，认为以在监外执行对其改造收效更大者，得经法院院长及首席检察官之核准，改为监外执行。在国民党一党专政时期，检察官刑罚执行监督权力加强，检察官掌握刑事判决执行的指挥权。
二、监外执行法律监督:新中国成立至社区矫正试点前
发端于中国共产党领导下的抗日根据地和解放区的“回村执行”制度，可以说是“中国社区矫正制度的萌芽”。1943年陕甘宁边区创造“回村执行”的刑罚执行方法，由群众管制和教育改造犯罪分子。该制度在新中国成立后发展为独具中国特色的管制刑。1979年刑法确定管制、缓刑、剥夺政治权利、假释等非监禁刑的适用条件、对象、考察内容和执行机关。1997年刑法进一步完善相关制度，但并未采用“社区矫正”的概念。新中国检察机关从成立之日就开始承担监所检察业务，1954年9月《人民检察院组织法》颁布后，最高人民检察院成立专门的监所检察业务机构，即监所、劳动改造机关监督厅，负责监所、劳动改造监督事项。1978年检察机关恢复重建后，最高人民检察院设立了监所检察厅，主管对刑事判决、裁定的执行和对监管场所的活动是否合法进行监督等工作。其中，监外执行检察业务是监所检察业务之一。为了规范监所检察业务，1981年最高人民检察院制定的“两个试行办法”，即《监所检察工作试行办法》和《劳教检察工作试行办法》(前者包括劳改检察、看守所检察和监外执行检察业务内容)。1987年最高人民检察院颁布《劳改检察工作细则(试行)》，涉及劳改检察和监外执行检察两项业务。2003年，“两高两部”下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，2009年“两高两部”部署在全国试行社区矫正工作，社区矫正法律监督工作伴随着社区矫正工作的发展而发展。
三、社区矫正法律监督制度:域外比较
(1)大陆法系国家社区矫正法律监督制度
大陆法系的社区矫正法律监督有以下特点:
其一，并未设立专门机构从事社区矫正法律监督工作。尽管检察机关在社区矫正(非监禁刑)执行中拥有一定法律监督权，但是，检察机关并非是专门法律监督机构，只是在执行刑罚过程中对社区矫正活动实行监督。
其二，检察机关对刑事执行活动拥有较大法律监督权。尽管如此，大陆法系国家检察机关对刑事执行活动具有较大法律监督权。在德国，检察机关可以利用各种法律救济形式对审判活动进行监督，对刑事诉讼的侦查和执行有广泛监督权。法国最高检察长的主要职责是对国家整体执法活动进行监督，驻上诉法院检察长负责监督在上诉法院管辖区内所有刑事法律的实施。俄罗斯法律监督机制总体上说，也属大陆法系，但也与大陆法系存在明显不同之处，在俄罗斯，联邦检察院是代表俄罗斯联邦对俄罗斯现行法律的执行行使统一监督职能的机关:“检察长肩负着侦查职能、控诉职能和法律监督职能。”这与我国检察机关在刑事诉讼中的地位和作用类似，但诉讼监督的力度和措施远远超过我国。
其三，检察机关实行刑事执行(包括社区矫正)法律监督模式不尽相同。由于各国法律传统和政治体制的差异性，刑事判决执行制度有所不同，但是，各国均规定刑事判决执行、指挥和监督程序，大陆法系国家社区矫正法律监督大体可以分为三种模式:一是由检察机关指挥执行体制，如日本检察官对刑事判决、裁定的执行具有直接的指挥权和监督权。二是由检察机关作为执行主体的体制，如德国检察机关作为刑罚执行机关，依据书记处书记员发放的、附有可执行证书和经过核实的判决主文副本付诸实施。三是检察官和法官分权制衡的体制，如法国的法官是刑罚决定主体，而检察机关是刑罚的执行主体，检察官有权监督与自身职权相关的每一个判决的执行。法院的最终判决经过检察官的申请后方可执行。检察官监督监狱的刑罚执行，对执行法官作出的减刑、假释等决定前须征得检察官在内的刑罚执行委员会同意。如果检察官认为有问题，有权提出抗诉或者上诉。
(2)英美法系社区矫正法律监督制度
基于历史传统与法制背景的差异，英美法系国家一般在监狱内设有假释官即假释委员会，由其负责刑罚的执行及对服刑人员的矫治，并对监狱的监管活动形成制约，由于英美法系国家对社区矫正都有专门立法，检察机关也很少直接对社区矫正进行法律监督，多数是矫正当事人上诉或申诉时才被动介入。
在英国，刑罚执行统一由司法部承担，形成司法审判权由法院行使、检察官行使监督检察职能、警察部门负责治安、司法部负责刑罚执行的分权制衡的法律体系。英国刑罚执行权的依法、统一和完整行使，保证了刑罚执行的权威、规范和有效。英国还专门派出了社区服务的检察官，专门检查社区服务的效果。英国负责社区矫正执行的工作机构在中央一级为内政部国家缓刑局，接受内政大臣直接领导，统领各地方缓刑局。缓刑局由社区矫正执行和资源设施装备管理两个部门组成。英国检察机关的主要职能是进行公诉，即检察机关主要被定位为代表国家利益对犯罪行为进行追诉的公诉机关。其法律监督的性质并不明显，法律监督职能也比大陆法系国家小得多，但并非没有，且其法律监督属性更多地体现对公共权益的维护。
在美国，检察机关有权监督狱务假释事宜，联邦检察长有权监督司法行政管理、监狱和其他惩办机关。美国联邦和州检察机关均设有专门的机构和官员检察监督执行刑罚活动。在有的州，如路易斯安那州法律规定地方检察官办事处应参与假释和赦免程序，对申请假释和赦免提出意见并参与有关听证活动。
(3)我国港台地区社区矫正法律监督制度
目前，我国台湾地区并没有制定专门的《社区矫正法》，只是将刑法中规定的剥夺公权、缓刑制度和假释制度的相关规定归为社区矫正制度的内容。我国台湾地区颁布《更生保护法》来规范社区矫正活动。台湾地区尽管社区矫正适用比例也不高，但因早有保安处分、少年事件处理法及少年及儿童保护事件执行办法等法律法规为铺垫及广泛实践，故社区矫正的适用比大陆起步早，也更成熟。深受大陆法系法律传统的影响，检察机关对社区矫正法律监督制度较为成熟。虽然经过了80年代的司法改革，台湾地区在检察机关设置上大体还是采取“审检合署”模式，各级检察机关附设于法院内部，也没有独立的检察院组织法。根据台湾地区《刑事诉讼法典》第467条规定，关于假释的提出，依职权或应检察院或被判刑者之申请，法官要求提交其他报告或文件。在可容许假释之日10日前，检察院须给予假释之问题，于原卷宗内发表意见。可见，检察机关通过对假释发表意见来监督假释的适用。
在香港，香港政府专门制定《社会服务令》、《感化(缓刑)令》等法律法规来规范社区矫正的工作。根据《香港特别行政区基本法》第63条规定:“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。”可见，律政司是香港的检察机关，独立行使检察权。由于香港深受英美法系法律传统的影响，检察机关(律政司)主要承担检控职责，并不承担社区矫正法律监督职责。但值得注意的是，香港太平绅士定期巡视制度在刑事执行活动中扮演着重要的角色。在香港，已经实行了160多年的太平绅士制度，是一个有效的监督、视察制度。它提供一个独立渠道，方便有需要人士提出投诉，并让有关方面按规定就投诉进行调查、跟进工作。香港深受英美法系法律制度的影响，检察机关在社区矫正中作用微乎其微，但是，民间机构与人士在社区矫正中发挥着社区监督作用。
(作者单位分别为:最高人民检察院监所检察厅、北京工业大学)
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